把村前屋后的空閑地整理成耕地，是河南省周口市“變大”耕地的方法之一。 （瞿長福攝）
國土資源部(資料圖片 朱繼東)
編者按
我國人均耕地少，耕地后備資源不足，可建設占用耕地的需求卻十分旺盛，因此，既保護耕地又保障發展是“十一五”期間我們必須面對的一項重要課題。
近幾年，各地圍繞落實科學發展觀、建設節約型社會，大力推進節約集約用地，積極創新節地機制，廣泛開展了土地整理、復耕開發以及整治空心村、磚瓦窯廠、工礦廢棄地等實踐，有效地控制了土地特別是耕地資源的減少速度。近期，本報記者跟隨有關部門對河南、湖南和吉林等地節約集約用地類型和運作模式進行了調研。
各地的探索體現了以建設促保護、有利于節約集約用地、保護耕地與保障發展、優化土地利用格局、促進社會主義新農村建設的主導思想。但農村土地整理復耕開發是一項長期性的利國利民的工作，還需要我們在實踐中進一步總結經驗，完善機制，科學規劃，扎實推進節約集約用地，實現改善農村生產生活環境、增加耕作面積和農民收入、確保可持續發展的多贏目的。
本版推出三篇記者調查，以饗讀者。
增地：三項整治 四種模式
————來自河南省周口市的調查
河南省自2004年開始全面推開了以“‘空心村’、磚瓦窯廠、工礦廢棄地”為主的“三項整治”
活動，現全省已完成建設用地整理項目6943個，整治土地總面積33萬畝，凈增耕地22萬多畝。周口市還探索出了4種很有借鑒意義的土地整理模式。
周口的耕地變多了。6月18日至6月25日，記者隨全國政協常委楊邦杰一行對河南周口市及湖南長沙市“創新節地機制確保持續發展”進行專題調研。調查發現，周口市最近兩年通過農村土地“三項整治”，實現了“增加新耕地、建設新農村”的“雙贏”，全市耕地面積在原有1173萬畝的基礎上，凈增13.7萬畝。
從“三項整治”入手
在周口市扶溝縣韭園鎮小崗楊，記者見到一大片平整的耕地，幾眼灌溉機井正在嘩嘩地向地里送水。當地的村民說，這里原來是一座廢棄的磚窯廠，荒了好些年，現在可好了，市國土資源局投資整理，一下子整出了近200畝地。
周口市市委書記董光峰告訴我們，像這樣的整理項目在當地還有許多。周口市這兩年通過以“空心村、磚瓦窯廠、工礦廢棄地”等“三項整治”為主的農村土地整理，整理土地總面積達到22.91萬畝，做到了在保障發展用地的同時“四個不減”：耕地面積不減，基本農田保護面積不減，糧食播種面積不減，糧食總產量不減。
周口市的“三項整治”始于2004年。當年，河南省決定在全省范圍內開展以“空心村”整治為主要內容的“三項整治”，周口市委、市政府意識到這是實現農村節約集約用地的一項重要舉措。周口是一馬平川的平原農業地區，但全市人均耕地不足1.2畝，低于全省平均水平，個別鄉鎮人均耕地不到0.8畝。另一方面，在許多地方又有大量“空心村”、廢棄工礦地和洲灘荒地。據周口市國土資源局測算，通
過幾項整治，全市可以整理出耕地90多萬畝，相當于一個百萬人口大縣的耕地面積。
為此，周口市成立了以市委書記為組長的“三項整治”工作領導小組，對全市舊宅基地、工礦廢棄地以及磚瓦窯廠進行了摸底調查。兩年來，周口市共實施“三項整治”項目4204個，累計投資9320萬元。
以“四種模式”推進
“三項整治”要順利推行，需要政府、農民等各方面的參與，需要資金投入，周口市在實踐中摸索出了“四種模式”。
一是當地政府與農民共同投資。在鄲城縣丁村鄉王拱村，記者見到，臨近公路的一側已經建起了好幾幢居民樓，周邊已經劃好的地塊上也堆滿了磚石材料。鄲城縣領導告訴我們，王拱村原來分為東西兩個村，兩村占地445畝，戶均宅基地2.05畝。現在政府和農民共同投資210萬元，硬化路面、建下水道，新村只占地100畝，全村凈增耕地345畝，戶均增加1.63畝。王拱村的變化是當地政府與農民共同投資的成功案例。周口市在“空心村”整治中，因村制宜，或小村并大村，或整體搬遷，或部分搬遷，政府負責舊村莊的平整、打井和復耕，免費為農民拆舊房，農民負責在新規劃的村址按標準建房，調動了農民的積極性。
二是當地政府主導投資。淮陽縣王店鄉棠棣村一磚窯廠已廢棄20多年，占地165畝，坑不能養魚，地不能耕種。淮陽縣國土資源局聘請專家對該項目進行反復論證，確定為兩期工程，在施工中采取“整體規劃、小片推進、邊整理邊復耕邊投入使用”的方式，現在已經整理成魚塘100多畝，耕地65畝。周口市國土資源局局長張湫生說，對于整治面積較大，農民無力投資的項目，只能以政府投資為主。
三是政策引導農戶參與。平原農區，耕作條件好，復種指數高，村中、村邊的空閑地、廢棄地、打谷場等地塊很多，稍加整理即可成耕地，但每塊地面積并不大，多在10畝以下。對此，周口市出臺政策，對參與整治的農民每畝獎勵50元，誰整理誰優先承包，投入可折抵承包費。
四是“城中村”改造。太康縣城關鎮朱莊位于城鄉接合部，政府先期投入對農民進行搬遷后，引資對舊村址進行開發，隨后對原住戶按城市總體規劃建設戶均占地0.25畝的“市場村”，家家臨街道，戶戶有門面，農民利益得到有效保護。對村民要求自愿建設的“城中村”，當地則因地制宜，由村集體經濟組織按照規劃實施改造和建設。
靠“五個機制”保障
怎樣保證“三項整治”的效果？
周口市探索出了“五個保障機制”。
一是利益機制。6月19日，調研組一行來到鄲城縣丁村鄉王拱村，70歲的王殿祥老人告訴記者：“這次搬遷好，不強迫，搬還是不搬要村里多數人同意才行。”尊重農民意愿，維護農民利益，是周口市“三項整治”堅持的第一原則。在整治過程中，各地都實行一村一策、分類指導，嚴防“花架子”和“形象工程”。對于“空心村”，每個村都制定了規劃，做到既要節約耕地，又要居住寬敞方便。
二是質量機制。周口市要求規劃先行，對農村居民點的數量、布局、范圍進行規劃，對新建居民點的各種配套設施做出部署。全國政協常委楊邦杰對此表示肯定，他說，看“三項整治”是否成功，標志之一就看村莊建設的規劃是否符合農民生活的實際、符合農村發展的實際、符合新農村建設的實際。
除了規劃，周口土地整理有一套嚴格的質量標準。各縣區都建立了土地整治臺賬，對整理地塊整理前、整理中、整理后堅持拍照，以鄉鎮為單位裝訂成冊。在驗收中，要求村莊周圍閑散地治理必須清除干凈地面建筑物和附著物，地面平整，耕作層不低于50厘米；磚窯廠整治耕作層不低于60厘米；廢棄工礦地整治耕作層不低于50厘米。
三是投入機制。沒有資金投入就無法保證農民利益和土地整理的質量，為此，周口市明確了“投入———使用———回收”的資金良性循環要求。對經過省國土資源廳驗收后的整治成果納入儲備，在建設用地確需占用時，項目單位通過繳納耕地開墾費，購買儲備的耕地補償指標，既保證了項目用地，又形成新增的“三項整治”資金。
四是推動機制。“三項整治”涉及面廣，村情、地情不一。為此，周口市要求書記掛帥，國土部門參與。這樣，既保證了“三項整治”能夠順利推進，又保證了“三項整治”的技術標準。同時，對于“三項整治”中發生的個別不尊重農民意愿、違背農民利益的現象也可以及時糾正制止。
五是激勵機制。去年，周口市拿出上千萬資金對村莊規劃合理、土地整理質量達標、整治工作推進順利的縣、鄉、鎮進行了獎勵。（瞿長福）
復墾：表土剝離 耕地再生
———來自吉林省的調查
吉林省通過推行被占用耕地表土剝離復墾，使寶貴的耕作層土壤得以保存并實現再利用，既提高了耕地質量，也改善了生態環境。圖們市以表土搬家的方式造地121公頃，占全市耕地總面積的1%。
吉林省的大面積耕地位于松嫩平原上，具有得天獨厚的耕地資源優勢。其糧食產量占全國的5%，在國家糧食生產方面具有舉足輕重的地位。吉林省內擁有黑土耕地(即表土為黑土的耕地)83.2萬公頃，這種耕地具有深厚的腐殖質層，結構良好，水肥條件優越，是不可再生的珍貴土壤資源。然而隨著經濟的發展，各種建設用地不可避免地要占用耕地(包括部分黑土耕地)，這不僅使吉林省的糧食生產受到影響，也使耕地被占用的農民遭受經濟損失。
為了解決這些問題，吉林省國土資源管理部門經過多年認真探索，成功摸索出一套利用建設占用耕地表土剝離來進行土地復墾的方法，對增加耕地數量，提高補充耕地質量，保護有限的耕地資源，保護生態環境，促進農業增產和農民增收都具有重要意義。
表土剝離復墾
長余高速公路全長146公里，因穿越松嫩平原腹地，除主線需征用一定數量的耕地外，35個取土場還需使用3900多畝耕地。為在支持高速公路建設的同時保護好耕地，吉林省國土資源廳會同交通等部門對取土場逐個進行了地質勘查及地形測量，并廣泛征集土地、水文、環保方面專家的意見，在此基礎上進行了復墾設計。施工單位在施工之前需要與當地的國土資源管理部門簽訂《復墾協議》，并交納復墾保證金。
在具體施工過程中，為確保土壤肥力，最大限度地恢復耕種條件，施工單位要保證表土剝離在50厘米以上，并將剝離的表土運往他處集中堆放；根據公路沿線的地形情況，施工單位要盡量選擇地勢較高的地點作取土場，既保證取土量，又易于恢復復墾后的農業生產條件。對于地形較高的取土場，平均挖深6.5米，平地取土場平均挖深3.5米；為防洪防澇，每個取土場都要根據地形設計縱橫兩個方面的坡度，對于那些難排水的取土場，還要特別設計蒸發池和排水渠；為了防止水土流失，取土場會根據挖深和地質情況，合理設計邊坡坡度，并在坡面上種植紫穗槐；取土結束后，施工單位要平整取土場底部、整護邊坡，然后運回表土、耕地打垅，才能最終完成取土場的復墾工作。在整個復墾過程中，取土場所在地縣級國土資源管理部門還要指定3到5名監理員巡回檢查，并定期向省土地整理中心匯報。
在長春市寬城區奮進鄉隆北村，記者看到了復墾后重新耕作的取土場。
現在這里是一大片齊整的農田，新翻的黑土地孕育著生機，各種農作物長勢甚好。正在田里耕作的村民張淑珍告訴記者，她家有大約3畝地被用做取土場，復墾后的耕地僅頭一年產量不如以前，之后的畝產量不僅沒下降，其中2畝地的產量還比復墾之前多了400斤。據介紹，近年來先后有國道203公路松原至服先段、國道102公路四平段、四平市環城公路、通化至梅河一級公路、江密峰至延吉一級公路等項目，全部或部分對取土場實施了復墾。
表土剝離異地造田
圖們市位于吉林省東部，是一個耕地只有1萬多公頃、人均耕地僅1.3畝的山區城市，該市耕地多為中低產田，耕地后備資源嚴重不足。隨著城市化步伐的不斷加快和經濟的迅速發展，圖們市的人地矛盾日漸突出。
圖們市市長樸松烈說，圖們市廣大的河灘地就成了他們開墾耕地的主要后備資源。利用河灘造地，雖然地勢較為平坦，但大都沒有表土。圖們市將城市建設占用耕地的表土搬運到河灘地上造地，這樣既保護了表土資源又穩定了耕地面積。從1982年開始，圖們市先后共投入資金1180萬元，通過鼓勵干部群眾投工投勞投設備、鼓勵企業和自然人投資等形式，以表土搬家的方式造地121.2公頃，占全市耕地總面積的1%。
在圖們市涼水鎮涼水河西村，村民們利用復墾后的土地種蘿卜籽和白菜籽，然后出口到國外，每畝地可以收入3000元。他們還建造了塑料大棚，試種有機黃瓜，并養殖林蛙。村長關彥英介紹，這些剛復墾的地沒打過農藥，可以種有機蔬菜。關彥英說，一個塑料大棚能養30萬只林蛙，其中雌蛙約占一半。按照市場價雌蛙4元到5元一只，村民的收入非常可觀。圖們市國土資源局副局長王臣說，今年圖們至琿春高速公路占用了70多公頃耕地，圖們市將利用被占用耕地的表土在涼水鎮石頭河河灘上造地100公頃。
據不完全統計，白城市、蛟河市、靖宇縣、江源縣等市、縣，近年來也開展了城鎮建設占用耕地表土剝離、異地造田的工作，新增耕地約180公頃。
油田廢棄地復墾
地處吉林省西部的乾安縣是東北重要的石油基地。目前有11家吉林油田分公司在乾安開發，在對乾安的經濟發展作出積極貢獻的同時，油田占地對農業生產及被占地土壤也帶來了不容忽視的負面影響。
油田占用的土地僅泥漿坑一項，每眼油井泥漿坑就要占地近500平方米，泥漿中含有重金屬等污染物，對環境破壞嚴重。多年來，乾安縣國土資源管理部門積極探索工礦廢棄地的有效處理途徑，總結出一整套油田廢棄地(主要為泥漿坑)復墾辦法。在具體操作時，乾安縣國土資源管理部門要求除油井等建設用地實行永久性征地外，其他用地一律按臨時用地審批，在審批的同時收取復墾保證金。勘探鉆井前，由土地承包人負責對耕地的表土實施剝離，勘探鉆井結束后，油田負責對泥漿坑進行無害化處理，再由土地承包人對表土進行回填和平整土地，恢復耕種。這些小塊的土地交給農民自行復墾，農民可以因此得到每眼井2000多元的報酬。
多年來，乾安縣通過這樣的方式復墾鉆井2000多眼，復墾耕地約120公頃。據了解，大安市、長春市雙陽區等地也采取這種方法開展油田鉆井復墾工作，復墾耕地約130公頃。
三大效益顯著
吉林省國土資源廳廳長趙勝堂表示，推行被占用耕地表土剝離復墾，可以使寶貴的耕作層土壤得以保存并實現再利用，提高補充耕地的質量，對保證糧食安全具有重要作用；可以節約占用耕地，為被征地農民保住一部分賴以生存的土地，最大限度地減少失地農民，維護農村社會穩定，具有顯著的社會效益；通過縮小征地規模，可以為建設單位節約建設資金，具有一定的經濟效益；通過復墾固化取土場邊坡、提高植被覆蓋率等措施，可以改善當地的生態環境，具有比較明顯的生態環境效益。
以長余公路為例，在其取土場復墾過程中，被征占的3900畝耕地全部得到復墾，保護了珍貴的黑土資源，也保證了復墾田地的肥力。對于施工單位來說，采取復墾的方式，用地的各種稅費和復墾的工程費用每畝地約為0.87萬元，如果采用永久占地的方式，用地的各種稅費和環保的工程費用每畝地約為1.9萬元，這樣采用復墾方式每畝地可以節省約1.03萬元，全部3900畝土地可以為施工單位節約資金約為4017萬元。（秦文竹）
節地：科學規劃 綜合整治
————來自湖南省長沙市的調查
湖南省2000年以來共組織實施各類土地開發整理項目8000多個，開發整理農用地200多萬畝，新增耕地66萬多畝。長沙市在土地整理中將田水路林村綜合整治結合起來，取得了“增加耕地與建設新農村”的“雙贏”。
6月23日，調研組在湖南省長沙市國土資源局看到了一封感謝信。信是當地長沙縣金井鎮金龍村黨支部今年5月寫的。信中說，金龍村被列為長沙縣土地平整示范項目后，村里的路寬了，溝渠通順了，田也平整了，所有村民都得到了實惠。
在長沙市，金龍村的變化只是眾多村莊的一個縮影。近幾年，長沙市結合農村實際，以“田、水、路、林、村”綜合整治為主要內容開展土地整理，既提高了農田基本建設水平和耕地質量，改變了村莊面貌，也促進了農村節約集約用地。
規劃尊重農民意愿
在長沙市鄉村公路上開車，以往常見的坑坑洼洼的泥路很少見到了。當地的村民說，這得益于當地開展的土地整理活動。長沙市土地整理始于2002年，涉及國家及省市縣投資的土地整理項目76個，建設規模14348.63 公頃，總投資4.01億元。其中長沙縣3年來實施土地整理的行政村就達到29個，修建硬化水泥路37公里，砂石路128公里，硬化溝渠590公里，平整土地35171公頃，新增耕地4000畝。
這么大的工程量怎樣實施？長沙市國土資源局局長曾令亮說，最重要的一條是尊重農民意愿，科學制定規劃。長沙市在土地整理中把握了幾條原則：編制規劃要防止急功近利，按照“規劃先行、政策引導、農民自愿、多元投入”的原則，按規劃、有計劃、循序漸進、積極穩妥地推進土地整理。
防止大拆大建。長沙市屬南方丘陵和低山地區，土地利用率較高，后備土地資源有限。市內耕地總量動態平衡目標不可能單純靠開發耕地后備資源來實現，另一方面當地農村居民點人均用地面積較大，居住分散，通過農村居民點整理，騰地還耕潛力大。在對零星分散、破舊閑置的農村居民點實施整理的過程中，長沙市要求，要防止不切實際的大面積搬遷，給當地農民的生產、生活造成不便。
防止大包大攬。長沙市提出，村莊整治規劃設計方案、基本農田整理規劃設計方案和土地權屬調整方案，要在尊重民意的基礎上編制完善，充分聽取當地群眾意見，征得項目區村組大多數農戶同意。要明確村組在土地整理中的責任、權利和義務，達到責、權、利相統一，防止大包大攬，違背農民的意愿。
科學合理的規劃，給當地農民帶來了實實在在的好處。煙葉是長沙市瀏陽市支柱產業之一，當地淳口鎮鴨頭村土地整理項目實施后，原來耕地高低錯落、分布零散的格局變成了田成方、路成網、溝渠灌通的現代農業園。淳口鎮政府結合產業結構調整，引進了瀏陽市金葉農業開發有限公司，對項目區土地實行集中規模化經營，煙農除可以得到每畝300元的分紅以外，還可獲得每月650元的勞務工資。
田水路林村綜合整治
土地整理如何與推動農村發展、改變鄉村面貌結合起來？長沙市提出了“看重田里、注重園里、發展山里”的開發思路。
在長沙市國土局看來，土地整理并不只針對田、水、路進行整治，而要與田、水、路、林、村綜合整治形成一體，把土地整理與村容村貌整治、美化農村居住環境聯系起來，通過對農戶房前屋后、禽畜飼養、垃圾污水等進行綜合整治，使土地整理真正實現“提升道路、硬化溝渠、適量平整、增保擴面、美化環境、講究實效”的目標。
長沙縣金井鎮金龍村走過的路，可以看作這一思路和方針的具體體現。村黨支部書記宋海晏用數字逐一告訴了我們村里的變化。村級主道貫通為總長十幾公里的砂卵石路5條，田間生產道完成3萬多米，農用機械可以直接下田；新增耕地155畝，增加旱地170畝。現在，金井村結合土地整理，建了1000畝高標準優質稻示范區；依托村里的“金茶”資源優勢，創建100戶以茶葉為特色、美化、綠化、創收的示范戶。宋海晏說，土地整理使我們的“田里、園里、山里”一起發生了變化。
把住三道關口
到2005年底，長沙市已完成土地整理項目21個，其中國家級項目1個，省級項目3個，市級項目17個。這些項目是如何保證實施到位的呢？
長沙市把住了幾個關口。一是前期論證關。在項目選址過程中，充分征求鄉鎮、村組干部和群眾意見，從土地利用現狀、土地適宜性、水資源平衡分析、新增耕地潛力以及項目實施可行性等方面進行研究，因地制宜地確定項目區范圍、投資規模、新增耕地比例和項目主要工程內容，全面分析項目實施對生態環境和農民收入的影響。
二是規劃設計關。嚴格挑選規劃設計隊伍，對設計成果不符合要求的設計單位，按規定程序予以淘汰；規劃設計中，要求規劃設計單位做到“三踏勘”、“兩征求”；規劃設計單位提交設計成果以后，組織土地規劃、農田水利、工程概預算等方面的專家對設計成果進行技術評審，確保設計成果科學、合理。
三是項目施工質量關。各市、縣政府成立了專門的項目實施工作班子，項目工程實施嚴格招投標管理，使項目工程招標規范化、制度化。科學的規劃和明確的目標，給長沙市土地整理帶來了明顯成效。一是補充了耕地。2002年至2005年，長沙市補充耕地3960.17公頃，其中，土地開發復墾補充耕地3126.78 公頃，占補充耕地總面積的78.96%，土地整理補充耕地833.39 公頃，占補充耕地總面積的2.04% 。
二是提高了耕地質量。2004年，寧鄉縣雙江口鎮通過改良的80公頃中低產田，糧食單產由整理前的每公頃10500 公斤提高到整理后的12000 公斤。
三是改變了農村面貌。3年來，長沙市完成土地平整面積4790 公頃；新建和改建田間道路400 余條、生產道路1000 余條，總長度約730 公里；新建和整修斗渠、農渠、斗溝、農溝等排灌設施4200 余條，總長度約1200公里。（瞿長福）
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