一個統籌兼顧、積極穩妥的好方案
——關于這次國務院機構改革的幾點認識
國家行政學院副院長 袁曙宏
第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》(以下簡稱《方案》)，受到了與會代表的充分肯定，引起了國內外輿論的高度關注。《方案》貫徹了黨的十七大關于加快行政管理體制改革、抓緊制定改革總體方案的要求，體現了十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)所確定的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務，做到了既充分利用當前各方面的有利條件，堅定不移地推進改革，在一些重要領域邁出較大步伐，又充分考慮經濟社會發展中面臨的諸多困難和潛在風險，循序漸進，不畢其功于一役，是一個充分發揚民主、集中各方智慧制定的好方案，是一個統籌兼顧、積極穩妥、針對性和可行性都很強的好方案，也是一個著眼長遠、堅持改革的總體目標與階段性目標相結合、整體設計與分步實施相結合的好方案。《意見》和《方案》以及華建敏同志《關于國務院機構改革方案的說明》(以下簡稱《說明》)一起，共同構成了這次國務院機構改革的指導性文件。目前，新一屆中央政府正式組成，新一輪國務院機構改革已經啟動，地方政府機構改革不久也將拉開序幕。為了保證《方案》得到正確和有力的貫徹實施，我們需要準確把握這次機構改革的意義、核心和主要任務，注意克服對這次機構改革的若干片面認識，切實增強認真貫徹實施《方案》的堅定性、主動性和自覺性。
一、這次國務院機構改革對推動科學發展、促進社會和諧、深化行政管理體制改革具有重要意義
當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期。面對新形勢新任務，現行行政管理體制和政府機構設置仍然存在一些不相適應的方面，直接影響了政府全面正確履行職能，一定程度上制約了經濟社會發展，進行新一輪國務院機構改革勢在必行。
(一)《方案》集中體現了深入貫徹落實科學發展觀的要求，有利于促進經濟社會全面協調可持續發展
科學發展觀是我國經濟社會發展的重要指導方針，也是這次國務院機構改革的重要指導方針。隨著工業化、城鎮化步伐加快，資源環境狀況對經濟發展構成嚴重制約，城鄉之間、區域之間、經濟與社會之間發展不平衡的矛盾比較突出；轉變經濟發展方式，加大自主創新力度，完善社會主義市場經濟體制的要求更加緊迫；及時應對國際國內經濟風險，增強宏觀調控的科學性、可預見性和有效性，促進國民經濟又好又快發展的任務十分艱巨。為了著力解決這些矛盾和問題，更好地推動經濟社會發展，這次機構改革在加強和改善宏觀調控以及重要領域管理方面采取了一系列重大舉措：一是合理配置宏觀調控部門職能，形成科學權威高效的宏觀調控體系；二是完善工業和信息化管理體制，加快走新型工業化道路；三是加強能源管理機構，保障能源安全；四是改進交通運輸管理，加快形成綜合交通運輸體系；五是加大環境保護力度，促進環境友好型社會建設。這些重大改革舉措，是深入貫徹落實科學發展觀在國務院機構設置上的具體體現，對促進國民經濟又好又快發展將起到重要保障作用。
(二)《方案》集中體現了構建社會主義和諧社會的要求，有利于保障和改善民生
構建社會主義和諧社會，關鍵是要堅持以人為本，執政為民，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，讓發展成果惠及全體人民，促進社會公平正義。當前，政府的社會管理和公共服務職能仍然比較薄弱，經濟和社會協調發展的問題還沒有根本解決，各級政府全面正確履行職能的體制性障礙仍然一定程度存在，關系人民群眾切身利益的基本民生問題依然比較突出，群眾反映較為強烈。為了貫徹落實十七大關于“擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”的要求，這次機構改革以改善民生為重點，突出加強與整合了社會管理、公共服務部門及其職能：一是加強和統一人力資源管理，建立健全從就業到養老的服務和保障體系；二是加快健全住房保障體系，統籌城鄉建設；三是理順食品藥品監管體制，強化食品安全綜合監督責任。加強社會管理和公共服務部門建設既是這次國務院機構改革的重點，也是其亮點，對加快構建社會主義和諧社會將起到有力的推動和保障作用。
(三)《方案》集中體現了深化行政管理體制改革的要求，有利于為實現改革的總體目標打下堅實基礎
加快推進和進一步深化行政管理體制改革，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，這是黨的十七屆二中全會對當前和今后一段時期我國行政管理體制改革的總體要求，為我國的行政管理體制和政府機構改革指明了奮斗方向。《方案》集中體現了《意見》關于深化行政管理體制改革的總體要求。當前，我國行政管理體制和政府機構改革正處于承前啟后的關鍵時期，進行新一輪國務院機構改革，是政治體制改革的重要內容，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，也是向實現行政管理體制改革的總體目標邁出的一個重要階段性步伐。一定要把這次改革作為新一屆政府組成后的首要改革任務，確保在加快政府職能轉變、推進政府機構改革、加強依法行政和制度建設等方面取得實質性進展，為實現深化行政管理體制改革的總體目標、建設人民滿意的服務型政府奠定堅實基礎。
二、這次國務院機構改革的核心是政府職能轉變
職能是機構的內核，機構是職能的載體。推進政府機構改革，必須緊緊圍繞政府職能轉變這個核心，這是我國改革開放30年來行政管理體制和政府機構改革的寶貴經驗和成功做法。這次國務院機構改革是在以往改革基礎上的繼續和深化。綜合《意見》、《方案》和《說明》中政府職能轉變的一系列改革舉措，可以看出，這次國務院機構改革在政府職能轉變和理順職責關系上取得了新進展，實現了新突破。
(一)在明確政府職能轉變的總方向上實現了新突破
《意見》明確提出，要實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。這一政府職能轉變目標的提出，標志著我國政府機構改革有了明確的職能定位和職能標準。這次國務院機構改革，充分反映了政府職能轉變的大趨勢和總方向。《說明》強調，不論是新組建和調整較大的部門，還是機構未作調整的部門，都必須進一步轉變職能。一是在職能配置上要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項堅決轉移出去，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用。二是在職能配置上要把該由政府管理的事項切實管好，凡屬于社會公共領域的事務，公民、法人、社會組織和市場不能解決或不能有效解決的，政府應當負責解決，并且要堅決管住管好，以更加有效地提供公共產品和公共服務，維護社會秩序和公平正義。三是在職能配置上要著力理順部門職責關系，合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致；堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任，健全部門間協調配合機制；切實解決職能交叉重疊、權責脫節、政出多門、推諉扯皮等問題，提高行政效率。《方案》充分體現了上述三方面職能轉變的基本要求，下一步國務院各部門的“三定”規定也將充分反映上述要求。這些改革舉措，將有力推動國務院各部門職能轉變，有效克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、錯位和不到位”現象，向實現政府職能的根本轉變邁出新的步伐。
(二)在加強和細化經濟調節、市場監管，特別是社會管理和公共服務職能上實現了新突破
《意見》細化了政府加強經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項職能的重點，強調要改善經濟調節，嚴格市場監管，加強社會管理，更加注重公共服務，并對如何更好地履行每項職能作出了具體和清晰的規定，提出了明確的要求。《方案》關于合理配置宏觀調控部門職能，關于加強能源環境管理機構，關于整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，關于統籌機關企事業單位人員管理、統籌就業和社會保障政策，關于加快建立住房保障體系、加強城鄉規劃，關于理順食品藥品監管體制，強化食品安全綜合監督等重大舉措，都是對中央政府改善經濟調節、嚴格市場監管、加強社會管理、更加注重公共服務四項職能轉變要求的具體化，從而把《意見》落到了實處。
(三)在確定中央政府職能轉變的重點上實現了新突破
《意見》明確了中央政府職能轉變的重點，強調中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。《意見》對中央政府這一職能轉變重點的定位，突出了其著重管宏觀、管戰略、管規劃、管方向的總體要求和服務重點。這些要求和重點既在這次國務院機構改革涉及的機構職能轉變中得到了集中反映，也在探索實行職能有機統一的大部門體制中得到了很好體現。探索實行大部門體制是這次國務院機構改革的一個重點，也是國內外輿論關注的一個焦點。我們要正確認識綜合設置部門只是大部門體制的形式和外殼，整合和轉變部門職能才是大部門體制的實質和關鍵。這次國務院機構改革合理配置宏觀調控部門職能，組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部等5個部門，都是對原來相關部門職能的整合和優化，有力地加強和完善了中央政府議大事、抓大事的宏觀管理職能。
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