建立生態補償機制 實現西部“不開發的發展”
■專家建言■董小君
西部的兩難抉擇：要溫飽還是要環保
西部地區是全國的“百水之源”，風沙源頭，是我國重要的生態屏障區，其生態環境的質量直接關系到中下游及全國廣大區域，對維護國家生態環境安全發揮了決定性的作用。但另一方面，由于生態服務的提供者與生態服務的受益者在地理范圍上的不對應，生態環境具有公共物品性質，導致生態服務提供者無法得到合理補償，存在著搭便車的現象，生態服務的價值和生態資本在現實中未能反映出來。由于長期過度開發，西部生態處于快速退化狀態，全國一半以上的生態脆弱縣集中在西部地區。為了保護西部地區脆弱的生態環境，我國“十一五”規劃將西部許多地方列入國家限制和禁止開發區。
由于西部兼具生態功能區和欠發達地區的二重性，老百姓要致富自然要利用本地資源優勢，但“限制與禁止開發”使得“靠山吃山”的西部農民失去了賴以生存的基礎。西部一方面要保護環境，另一方面要解決經濟發展和人民生活問題，西部陷入“要溫飽還是要環保”的兩難抉擇。
結構性政策缺位：現有西部生態補償機制存在的主要問題
先看責任主體：以“部門主導”的政策設計，導致責任主體不明確。生態補償是區域補償，但現有生態補償政策普遍帶有較強烈的部門色彩，目前中國生態環境管理分別涉及林業、農業、水利、國土、環保等部門，部門分頭管理現象嚴重，導致部門利益化和利益部門化，區域補償很大程度上成為了部門補償，這導致了補償不到位，從而造成生態保護與受益脫節的“三多三少”現象：一是部門補償多，農牧民得到的補償少；二是物資、資金補償多，產業扶持、生產方式轉換補償少，沒有建立長效機制，變輸血功能為造血功能；三是直接向生態建設補償多（如栽樹），相應的經濟發展、扶貧結構調整不足。
再看補償方式：以“項目工程”的補償方式，導致政策缺乏長期性和穩定性。我國最有影響的生態補償政策就是“退還工程”，但是“退耕還林”、“退牧還草”的補助都有５－８年的期限，期限內老百姓全靠補助生存，如內蒙古２００６年完成退耕還林面積約３５６０萬畝，農牧民每畝退耕地年補貼１６０元，增收幅度６０元左右。退耕還林補貼已成為這個國家級貧困縣農牧民收入的主要來源之一。２００７年，首批退耕還林項目補貼政策到期，而眼下生態林、經濟林大多沒進入收益期。期滿后怎么辦？國家轉移支付只是對公務員的，并沒有將老百姓考慮進去，地方財力有限，肯定拿不出這筆錢解決老百姓生存問題。西部地方政府擔心，當政策實施期結束后，如果沒有很好的補償機制，農牧民為了生存，不可避免地會又展開新一輪的生態破壞。去年環保總局到西部搞調研，地方堅決反對取消此政策，地方政府表示，如果停止此政策，他們不能保證老百姓不亂砍亂挖。
三看補償標準：“一刀切”的政策設計，導致政策實施脫離實際。如在退耕還林補償中，全國僅分南方和北方兩個補償標準，這樣的補償方式在一些地區導致了“過度補償”現象，而在另一些地區卻是“低補償”，有的甚至出現“踩空”現象。如在生態公益林補償金政策的執行中，一些具有重要生態服務功能的林地，并沒有得到國家有關部門的認定，因此得不到相應的補償。以甘肅天祝縣為例，生態公益林補償從２０００年開始實施，目前有４１．６萬畝生態公益林得到補償，但仍有１２萬畝得不到補償。主要原因是這部分林地屬灌木林，不屬于國家認可的生態公益林，但從祁連山水源涵養的實際功能出發，灌木林也是生態公益林重要的組成部分。西部地區由于各地自然條件和人文資源不同，補償對象的認定需要因地制宜，應充分考慮地區之間的差異。由于補償標準偏低，達不到補償的目的。相關研究表明生態公益林有形產品經濟價值和生態效益價值之比為 １９．３，而目前生態公益林補貼標準是每畝５元，遠低于林地所產生的經濟效益。有關專家估測經濟林每年平均產出為３６元／畝，在西部許多地方，山林是山民全部的生活來源，一年幾十元的補助受益顯然難以滿足他們的起碼生活需要。
四看融資渠道：只有縱向轉移支付，而無利益相關者的橫向轉移支付。我國的生態補償融資渠道主要有財政轉移支付和專項基金兩種方式。其中財政轉移支付是最主要的生態補償資金來源。目前，縱向轉移支付占絕對主導地位，即中央對地方的轉移支付，而區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付微乎其微。這種完全由中央政府買單的方式顯然與“受益者付費”的原則不協調。
五看生態環境產權：由于產權界定不清，存在環境貢獻者與環境受益者的利益“非對稱性”。現有的生態補償機制有一個難以突破的技術難題，即如何界定生態環境產權，以明確生態效益的提供者和受益者？盡管目前中央確立了“誰受益誰補償、誰破壞誰恢復、誰污染誰治理”的補償原則，但涉及到具體補償行為時，難以確定生態效益的提供者、受益者，特別是在國家層面上實施東西部大尺度區域之間的生態補償時，這個問題更加突出。像黃河、長江這樣的河流流經好幾個省，處于流域中間的省，是一些省的上游，同時也是另外省的下游，這樣的情況怎樣算？云南有的河流效益到國外去了，三江流到緬甸、越南，又如何補償？云南與周邊省一直有爭議，人人都說是生態效益的提供者。
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