“國進(jìn)民退”不是我國國策
由于2009年“國進(jìn)民退”現(xiàn)象明顯增多，有些人開始懷疑“國進(jìn)民退”是否已經(jīng)成為一項中央的戰(zhàn)略或者政策。根據(jù)我們的觀察，包括十七大文件在內(nèi)的現(xiàn)有文件和部門官員講話，并沒有跡象說明中央提出了一種“國進(jìn)民退”的戰(zhàn)略或者政策。現(xiàn)在發(fā)生的“國進(jìn)民退”現(xiàn)象，往往是一些具體部門、地方政府和特定國企的行為。由此可以判斷，中央的改革開放大政方向并沒有改變。不能因為選擇性“國進(jìn)民退”現(xiàn)象增多而否定我國的改革開放大政方向。
國資委在2006年確立的是國有企業(yè)“有進(jìn)有退”的戰(zhàn)略，不同于“國進(jìn)民退”戰(zhàn)略。2006年底，國資委《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，把2010年明確為國企重組大限。根據(jù)國資委的構(gòu)想，國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。這一領(lǐng)域國有資本總量增加、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，一些重要骨干企業(yè)發(fā)展成為世界一流企業(yè)。其中對于軍工、石油和天然氣等重要資源開發(fā)及電網(wǎng)、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的中央企業(yè)，國有資本應(yīng)保持獨(dú)資或絕對控股；對以上領(lǐng)域的重要子企業(yè)和民航、航運(yùn)等領(lǐng)域的中央企業(yè)，國有資本保持絕對控股；對于石化下游產(chǎn)品經(jīng)營、電信增值服務(wù)等領(lǐng)域的中央企業(yè)，應(yīng)加大改革重組力度，引入非公經(jīng)濟(jì)和外資，推進(jìn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。國資委還構(gòu)想，國有經(jīng)濟(jì)對基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重要骨干企業(yè)保持較強(qiáng)控制力，包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計、科技等行業(yè)。
對照其目標(biāo)和結(jié)果，國資委的“有進(jìn)有退”戰(zhàn)略在近幾年取得了較大的成功。2009年《財富》世界500強(qiáng)排行榜近日公布。中國共有43家企業(yè)榜上有名，刷新了去年35家的紀(jì)錄。在上榜的企業(yè)中，國資委管理的中央企業(yè)有24家，比2008年增加了5家。其中，中國石油化工集團(tuán)位列第9位，這也是中國公司首次進(jìn)入世界500強(qiáng)前十名行列。
不過不能盲目樂觀，因為排在這24家當(dāng)中前十位的央企，基本上都是行政壟斷型企業(yè)，比如中國石油化工集團(tuán)、中國石油天然氣集團(tuán)、國家電網(wǎng)公司、中國移動通信集團(tuán)等等。我國真正需要的是通過市場上打拼出來的績效競爭巨型全球公司或者跨國公司，而非行政壟斷型巨無霸企業(yè)。我國改革開放30年的經(jīng)驗告訴我們：市場越開放，競爭越充分，經(jīng)濟(jì)越繁榮，百姓越受益。
選擇性“國進(jìn)民退”現(xiàn)象的成因及認(rèn)識上的誤區(qū)
選擇性“國進(jìn)民退”現(xiàn)象在2009年頻繁出現(xiàn)，其成因多種多樣：
一是對市場經(jīng)濟(jì)的原則缺乏真正的理解和把握。按照成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的一般規(guī)則，應(yīng)該一般性地禁止國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的存在，只在例外狀況下允許國有企業(yè)的存在，但其設(shè)立、運(yùn)作、終止均應(yīng)該采取立法的形式事先規(guī)定下來。也就是說，國有企業(yè)與政府一樣，能夠做什么、應(yīng)該做什么應(yīng)該事先加以列舉和規(guī)定。此外，國有企業(yè)的運(yùn)作要遵循輔助性原則：如果私人能夠解決的事務(wù)，政府就應(yīng)放開讓私人去解決。也就是說，政府對私人提供輔助性的支持。
二是對國有企業(yè)認(rèn)識上有偏差。一些官員和民眾認(rèn)為國有制為主體就是好，誤以為國有企業(yè)就是全民所有制企業(yè)，就代表全民的利益。但是，在事實上，現(xiàn)在很多國有企業(yè)并不是全民所有，而是由部門和管理人員事實控制和受益的，不是全民所有和受益的。如果是全民所有，那么它們既要不為少數(shù)人操控，又要體現(xiàn)全體人民的利益，換句話說，全體人民也確實能夠從中間接或者直接受益。
三是我國很多人受到“國家經(jīng)濟(jì)安全”或者“國家金融安全”論誤區(qū)的影響。2001年我國加入WTO，當(dāng)時承諾國內(nèi)很多市場在五年內(nèi)逐步放開。到現(xiàn)在，我國在一些領(lǐng)域?qū)嵭袊笮姓艛啵诤芏嗥渌I(lǐng)域則面對外國跨國公司和全球公司外資企業(yè)的競爭。我國的對策是，在這些行政壟斷領(lǐng)域繼續(xù)搞行政壟斷，在其他領(lǐng)域則通過做大國企，也就是“國進(jìn)”來應(yīng)對外國跨國公司和全球公司的競爭。這里還存在“國家經(jīng)濟(jì)安全”或者“國家金融安全”論的某些誤區(qū)。很多政府官員和民眾誤以為只有國有，經(jīng)濟(jì)或者金融才是安全的。但實際上，真正更大的經(jīng)濟(jì)、金融安全在于真正做大、做實經(jīng)濟(jì)大蛋糕，通過最大程度地解放生產(chǎn)力來最大程度地創(chuàng)造財富。也就是說，真正更大的經(jīng)濟(jì)或者金融安全在于發(fā)展和壯大民營經(jīng)濟(jì)，而不僅僅是國有經(jīng)濟(jì)。
四是去年以來的金融危機(jī)，許多中小民企受到直接沖擊，而且是首當(dāng)其沖。根據(jù)中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(2009年3月)的材料，民營企業(yè)從2008年以來存在著如下困難和挑戰(zhàn)：第一，2008年上半年受生產(chǎn)資料價格上漲、匯率上升、出口退稅下降等多重因素影響，民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本顯著上升。第二，受勞動合同法影響，2008年全國勞動爭議案件較2007年增長一倍以上，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營效率相對下降。第三，受內(nèi)需不旺影響，民營企業(yè)投資和發(fā)展放緩。第四，受外需不足影響，大量外向型民營企業(yè)遇到前所未有的困難。第五，受某些金融制度政策影響，民營企業(yè)資金鏈?zhǔn)艿絿?yán)峻考驗。第六，受行業(yè)壟斷強(qiáng)化趨勢的影響，部分地區(qū)和行業(yè)出現(xiàn)民營經(jīng)濟(jì)擠出效應(yīng)。第七，受某些偏頗輿論影響，一些民營企業(yè)面臨新的社會壓力。
五是部分民營企業(yè)本身還有一些不規(guī)范的行為，比如環(huán)境保護(hù)不力，礦區(qū)安全保護(hù)不力等，造成一些民怨和對行政壟斷的期盼。但是其背后問題是政府在執(zhí)法方面沒有盡責(zé)，而且有些行業(yè)進(jìn)入規(guī)則還需要改善。比如山西煤礦業(yè)近年來安全事故多，究其原因，實際上煤礦數(shù)量多，采礦量大，相應(yīng)的礦難事故必然頻發(fā)。此外，小煤礦容易出事故，因為小型民企不一定有充足的資金，進(jìn)行礦區(qū)的安全設(shè)施建設(shè)。在這種情況下，可以對民營企業(yè)的準(zhǔn)入要設(shè)置一個更高的資本金門檻，同時取消審批制，而改行核準(zhǔn)制。在這種情況下，民營企業(yè)必然會通過市場化途徑自行組合，它們只要具備了最低規(guī)定的核準(zhǔn)條件，就可以進(jìn)入采礦業(yè)。這樣就排除了最近當(dāng)?shù)卣ㄟ^行政命令重組合并山西煤礦的做法，既能滿足市場化重組合并的需要，又便于重組合并后企業(yè)更好地遵守維護(hù)礦區(qū)安全的規(guī)則。只要民營企業(yè)的資本金更大，礦區(qū)安全投入就多，礦區(qū)安全問題是能夠控制的。
局部“國進(jìn)民退”現(xiàn)象的效應(yīng)
一些學(xué)者可能更關(guān)注“國進(jìn)民退”現(xiàn)象可能帶來的示范效應(yīng)。即便未出現(xiàn)全面的“國進(jìn)民退”現(xiàn)象，選擇性的“國進(jìn)民退”現(xiàn)象較為頻繁的發(fā)生也會給整個經(jīng)濟(jì)帶來一種示范效應(yīng)，會向整個經(jīng)濟(jì)發(fā)出某種信號，使得越來越多的官員、國企和百姓視“國進(jìn)民退”為當(dāng)然，導(dǎo)致越來越多的“國進(jìn)民退”現(xiàn)象無障礙地發(fā)生，這樣一來，要求政府發(fā)揮輔助性支持作用的原則就會日漸被拋棄，“國進(jìn)民退”會成為一種大趨勢，這就背離了社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，難以健全我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，難以最大限度地解放和發(fā)展生產(chǎn)力，我國的改革開放大業(yè)就可能會發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。
國企在一些能源、化工等領(lǐng)域也許可以占據(jù)行政壟斷地位，但一般不可能出現(xiàn)國企進(jìn)軍房地產(chǎn)市場成就其新“地產(chǎn)王”的局面。每一個官員和百姓應(yīng)該明白，國企的最終資金來源是政府資金，政府資金來源是納稅人的錢，國企拿了納稅人的錢，再通過運(yùn)作籌集更大的資金，然后去買房地產(chǎn)，抬高房地產(chǎn)價格，百姓得花更多的錢去購買房地產(chǎn)，包括繳納更多的稅收。這種資金循環(huán)是無效率的，不可取的。
全球化對績效競爭型國企和民企的發(fā)展更有利
需要指出，“國進(jìn)民退”不符合全球化潮流及其帶來的挑戰(zhàn)。國企作為行政壟斷企業(yè)的存在，是對市場準(zhǔn)入設(shè)置障礙的做法，不符合WTO國民待遇原則的要求，也不符合WTO提出的貿(mào)易自由化、便利跨國投資流動和保護(hù)自由競爭的要求。對國企的補(bǔ)貼也需要遵循WTO的規(guī)則，否則容易遭受國際反補(bǔ)貼制裁。總體上看，在今后，績效競爭型國企的運(yùn)作空間還比較大，但是行政壟斷型國企的運(yùn)作空間可能有限。正因為如此，近年來，推進(jìn)行政壟斷性國企的改革成為經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容，剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次強(qiáng)調(diào)了這一點。一是后者做得越大，就越容易遭受到國際關(guān)注和打壓。二是國內(nèi)民營企業(yè)和消費(fèi)者也對行政壟斷型國企行為的壟斷行為不滿意。比如消費(fèi)者很不滿意國企搞房地產(chǎn)的做法，就是這個道理。三是我國政府和企業(yè)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)更應(yīng)該是發(fā)展績效競爭型國企，而非行政壟斷型國企。其前提是開放市場，消除行政壟斷。績效競爭型國企屬于做強(qiáng)型國企，行政壟斷型國企往往只是做大型國企。前者于國于民更為有利，后者往往更不足取。綜合上述分析，在全球化背景下，當(dāng)前選擇性的局部“國進(jìn)民退”不會是長久之計。從長期來看，全球化背景對績效競爭型國企和民企的發(fā)展更有利，尤其是對民企最為有利。績效競爭型國企將受到一些規(guī)則的約束，比如政府和企業(yè)轉(zhuǎn)型越是深入，隱性的輔助性原則就越發(fā)顯性化，它要求政府和國企只對社會和個人提供輔助性的支持作用，要求政府成為服務(wù)型政府，要求國企也不過是政府作用的延伸和補(bǔ)充，要求兩者均真正服務(wù)于社會和個人。從這一角度看，隨著政府和企業(yè)轉(zhuǎn)型的深入，民企的運(yùn)作空間將越來越大，行政壟斷型國企的空間均將越來越小。
(馮興元，作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)
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