編者按：2009年“二次房改”呼聲高漲。清華大學教授李稻葵建議：“二次房改”應(yīng)該由政府主導提供房屋住房服務(wù)，平租房等由政府提供的房子應(yīng)該占到50%。而掀起高潮的，是住宅法專家李明等14位學者提出的“二次房改”建議。“二次房改”是否意味著發(fā)軔于1994年的房改亟待突破，為此，本刊專訪了權(quán)威人士，回顧和解讀1994年房改政策，以期為當前的“二次房改”爭議提供一些參考。
“城鎮(zhèn)住房制度改革不僅僅是經(jīng)濟改革，更是一項復雜的、重大的社會改革。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長侯淅珉告訴《中國經(jīng)濟周刊》，“國外專家稱，中國上個世紀70年代末期開始的公房改革，是全世界范圍內(nèi)最成功、最大規(guī)模的私有化改革項目。而撒切爾夫人在英國實行的公房私有化改革，還位居其次。”
迄今為止，中國的住房制度固然還存在各種各樣的問題，但無法否認的是，中國住房制度改革已經(jīng)取得了巨大的成就。其中，1994年7月18日，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)【1994】43號)的出臺，“在中國城鎮(zhèn)住房制度改革歷程上具有里程碑的作用，是第一個體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟體制要求的改革方案。”
何以能做到這一點？關(guān)鍵在于解放思想，侯淅珉一口氣說了五個“解放出來”。中國的住房體制改革“從住房的福利制觀念中解放出來了；從商品租金的改革目標中解放出來了；從國有資產(chǎn)論的束縛中解放出來了；從原有的單項改革做法中解放出來了；從東歐一些國家住房改革的經(jīng)驗中解放出來了。”這些環(huán)環(huán)相扣，推動了中國住房制度改革一步步前行。
改革最早可追溯到“1978年小平講話”
住房“大鍋飯”從1949年一直吃到了1978年。然而，“大鍋飯”并沒有解決住房緊張。許多家庭三代人甚至四代人擠在一間不足20平方米的平房里。
1978年9月14日，時任中共中央副主席的鄧小平第三次視察大慶油田。面對工人住房條件的艱苦，他指示說：“大慶房子要蓋得好一些，要蓋樓房。……要把大慶油田建成美麗的大油田！”同年10月20日，鄧小平視察北京前三門新建的公寓住宅樓。他提出解決住房問題能不能路子寬些，譬如，允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個人手中的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。1980年，小平同志講到住房問題，“城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款。”
“1980年小平談話是對1978年講話的深化，已經(jīng)形成系統(tǒng)化改革設(shè)想。”侯淅珉指出，“中國住房制度改革真正的源頭可以追溯到1978年小平講話。”
住房是商品還是福利？
居民可以自己買房，今天看來理所當然，當年卻聞所未聞。怎么買？住房是一項福利，而不是商品。
首先，居民思想上接受不了。據(jù)說，當年某部委發(fā)動大家買房時，經(jīng)過特別艱苦的說服工作，最后只有一戶職工購買，而那時的房價才區(qū)區(qū)100多元。
1980年6月，中共中央、國務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》中正式提出住房商品化政策。國家規(guī)定，“準許私人建房、私人買房、準許私人擁有自己的住宅。”同年10月，全國50個城市共有747套新建住房，以土建成本價向個人出售。
1978年底，十一屆三中全會召開，提出了城市經(jīng)濟體制改革的任務(wù)以及改革的方向，其中住房制度改革是應(yīng)有之義。
改革從提租補貼開始，以實現(xiàn)以租養(yǎng)房為改革目標。但要提高租金，提到什么標準才合適？國家需要不需要給城鎮(zhèn)居民補貼，補貼多少才合適？這就涉及到二次分配理論問題。
何謂二次分配？侯淅珉向記者解析道，二次分配理論認為，在原有的職工工資體系中，沒有住房消費含量，國家做了統(tǒng)一扣除，再建房提供實物(住房)給職工。原有發(fā)放工資是一次分配，后來提供住房實物即為二次分配。
既然一次分配中，沒有住房消費部分，現(xiàn)在要提高租金，就必須發(fā)放補貼。這是1985年“提租補貼”改革思路的最初原點。
1986年，國務(wù)院住房制度改革小組成立，下設(shè)辦公室。1987年，面上的單項改革試點和點上的綜合配套方案同步推進。面上選擇一些城市作為單項改革試點，要么提租、要么補貼售房、要么私人建房，到1980年代末期，試點達到100多個城市。
1988年1月，國務(wù)院召開第一次全國住房制度改革工作會議。會后，印發(fā)了《關(guān)于全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案》(國發(fā)【1988】11號)，提出要從1988年起，用三五年時間，把住房制度改革在全國城鎮(zhèn)分期分批推開。
但在實際試點城市推行中，卻暴露了不少問題。不同單位之間、同一單位的有房職工與無房職工間都出現(xiàn)了一些不公平現(xiàn)象。譬如，住房少的單位，租金收入少，難以發(fā)放租金補貼等。1989年，試點工作幾乎陷于停頓。11號文中提出的三五年時間達到目標，自然無法實現(xiàn)。
上海方案：公積金是重大突破
作為國際知名城市的大上海，城鎮(zhèn)居民住房情況與經(jīng)濟發(fā)展更是相差甚遠，矛盾突出。如何破解？當時在上海工作的朱镕基了解到新加坡住房公積金制度，便要求房改部門派人前去考察。1991年初，上海市開始建立公積金制度。
正是公積金，將中國住房制度改革的焦點第一次從租金上轉(zhuǎn)移了，從存量轉(zhuǎn)化到了擴展增量上了。
何謂存量和增量？從實物形態(tài)來說，存量指已經(jīng)投入使用的住房，增量則是新建住房；從資金形態(tài)來說，存量指沉淀在已投入使用的住房中的價值，增量則是可以用來新建住房的資金。
建立公積金，受到了老百姓的歡迎，而且，大大增強了城市政府的住宅投資能力。當年，上海市公積金額就達到了10個億，而這10個億在銀行滾動下去會帶來更大的收益。有了這筆錢，就可以建更多的新房，擴大住房供應(yīng)量。“一子盤活整盤棋”。
從此，中國住房制度改革不再局限于舊房出售或在租金改革上打圈圈，而是在建設(shè)新房上做大文章。
1991年2月8日，《上海市住房制度改革實施方案》制定完畢，具體內(nèi)容是五句話，“推行公積金，提租發(fā)補貼，配房買債券，買房給優(yōu)惠，建立房委會”。20天后，國務(wù)院辦公廳給予回復(國辦函【1991】12號)，“原則同意你市住房制度改革方案。”
同年6月，《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》(國發(fā)【1991】30號)出臺。同年10月8日，時任總理的李鵬在接見第二次全國房改工作會議代表時，發(fā)表講話：“房改中諸多矛盾交織在一起，而且各地情況又不一樣，既要有一個大氣候，也不能操之過急。貴在走出第一步。”
“上海方案成為中國住房制度改革的重要范本。因為它把存量改革和擴大增量結(jié)合了起來，把住房機制轉(zhuǎn)換和加快住宅建設(shè)結(jié)合了起來，推動中國城鎮(zhèn)住房制度改革全面起步。”侯淅珉說。
合理房價、明晰產(chǎn)權(quán)是兩大法寶
培育住宅市場，首先公房要有合理的售價，但價格多少才合適？能不能優(yōu)惠售房？
“就在這時，國有資產(chǎn)流失論與二次分配理論發(fā)生了激烈交鋒。”侯淅珉回憶道。前者認為住房是國有資產(chǎn)，只有按照商品價格出售，才是合理的，否則就造成國有資產(chǎn)流失，也就是反對優(yōu)惠售房；而后者則認為，職工在一次分配中沒有住房消費因素，住房資產(chǎn)本質(zhì)上是職工大家的，應(yīng)當按照一定的規(guī)則分給職工。二者得出的結(jié)論恰恰相反，導致政策決定上的左右搖擺。
“真正的突破，是思想解放帶來的。”？1993年11月，中共十四屆三中全會召開。會議通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確了中國要發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。
同樣一座住房建在北京長安街和深山老林，價格顯然不同。房價誰說了算？市場說了算。在市場經(jīng)濟條件下，公房價格難題似乎迎刃而解。
但僅僅解決了公房售價還不夠，住宅市場的形成還有一大瓶頸，那就是住房產(chǎn)權(quán)。“正是傳統(tǒng)住房制度弊端，阻礙了住宅市場的形成。要培育住宅市場，必須要進行住房產(chǎn)權(quán)改革。”侯淅珉指出，“只有明確了產(chǎn)權(quán)，才能有住房交易。只有通過無數(shù)次住房交易，才能形成住房市場，最終形成市場來配置住房資源的良性循環(huán)。”
這時，住房的改革重點從圍繞租金轉(zhuǎn)向圍繞產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)向最終的住宅市場的發(fā)展。
不過，市場能解決一切問題嗎？侯淅珉指出，“目前，有一些市場的原教旨主義者，信奉市場是萬能的，用經(jīng)濟政策代替社會政策，這是不對的。中國的市場經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟，是要解決全民的住房問題，住房政策必須重點考慮中低收入群體。市場不能解決這部分群體的住房困難，必須建立支持政策，現(xiàn)在叫做住房保障。因此，房改決定提出，建立面向高收入群體的商品房體系，同時建立面向中低收入群體的經(jīng)濟適用房體系。”
1993年底，第三次全國房改工作會議召開。次年7月18日，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)【1994】43號)正式發(fā)布。基本內(nèi)容可以概括為“三改四建”。“三改”即改變計劃經(jīng)濟體制下的福利性的舊體制。一是過去住房由國家、單位統(tǒng)包改變?yōu)閲摇挝弧€人三者合理負擔；住房的單位化改變?yōu)樽》康纳鐣蛯I(yè)化；住房的實物福利分配方式改變?yōu)樨泿殴べY分配為主的方式。“四建”即建立經(jīng)適房體系和商品房體系；建立住房公積金制度；建立住房信貸體系；建立房地產(chǎn)市場。
“解放思想，創(chuàng)新理論，尊重實踐，以及強烈的宗旨意識，是94年房改決定得以出臺的基本經(jīng)驗”。侯淅珉最后總結(jié)道。《中國經(jīng)濟周刊》記者胡雪琴/北京報道
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