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西部經(jīng)濟(jì)十年發(fā)展報(bào)告及2009年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)(上)
西部經(jīng)濟(jì)十年發(fā)展報(bào)告及2009年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)(下)
姚順波、續(xù)珊珊，西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院。
中國西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆、內(nèi)蒙古等12個(gè)省份，土地面積為682.56萬平方公里，占全國國土面積的71.1%，其南北跨越28個(gè)緯度，東西橫貫37個(gè)經(jīng)度，遠(yuǎn)離海洋，深居內(nèi)陸，自然條件紛繁復(fù)雜。“三原四盆”是其基本地勢(shì)特征，即青藏高原、黃土高原和云貴高原占據(jù)西部的大部分，柴達(dá)木盆地、塔里木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地和四川盆地位居其中，青藏高原區(qū)、西北干旱區(qū)和局部地區(qū)的季風(fēng)氣候區(qū)體現(xiàn)了西部“一高一干一季”的自然特點(diǎn)。該區(qū)疆域遼闊，人口稀少，是我國生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，西部大開發(fā)的重要內(nèi)容之一就是進(jìn)行西部生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，再造西部地區(qū)的秀美山川。本文將對(duì)西部大開發(fā)十年來生態(tài)環(huán)境修復(fù)與改善情況及存在問題進(jìn)行系統(tǒng)的回顧與總結(jié)，并提出政策建議。
一、西部地區(qū)退耕還林工程十年回顧與展望
退耕還林（草）是指在水土流失嚴(yán)重或糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)定的坡耕地和沙化耕地，以及生態(tài)地位重要的耕地退出糧食生產(chǎn)，進(jìn)行植樹或種草（下文簡稱退耕還林）。退耕還林工程是黨中央、國務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護(hù)國家生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共進(jìn)而實(shí)施的一項(xiàng)重大生態(tài)工程，是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人著眼于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展全局，審時(shí)度勢(shì)，以“三個(gè)代表”重要思想統(tǒng)攬全局，面向21世紀(jì)作出的重大戰(zhàn)略決策。我國西部地區(qū)自1999年10月實(shí)施退耕還林試點(diǎn)工程以來，至今已有十年。實(shí)踐證明，退耕還林對(duì)實(shí)現(xiàn)西部生態(tài)修復(fù)與環(huán)境改善發(fā)揮了重要的作用，突出表現(xiàn)在：擴(kuò)大了森林面積，提高了森林覆蓋率，水土流失面積有所下降，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，營造了良好的人居環(huán)境。
西部地區(qū)退耕還林工程的實(shí)施，既改善了生態(tài)環(huán)境，又讓農(nóng)民從單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)了農(nóng)村旅游業(yè)和地方工業(yè)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一。但是，其中仍然存在著一系列亟待解決的問題和困難，如農(nóng)戶參與機(jī)制不夠健全、地方政府缺乏制度激勵(lì)、退耕還林工程補(bǔ)償機(jī)制存在缺陷等，這些問題使得項(xiàng)目自身的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)，這需要我們進(jìn)行冷靜、理性的判斷和切實(shí)的政策調(diào)整，以有序推進(jìn)和逐步完善這一重大生態(tài)工程。
1.西部地區(qū)退耕還林工程建設(shè)概況及實(shí)施進(jìn)展西部地區(qū)多為高原山區(qū)，是我國生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)，森林覆蓋率較低，水土流失和土地沙化、荒漠化嚴(yán)重，是實(shí)施退耕還林工程的重點(diǎn)地區(qū)，涉及廣大的農(nóng)戶和農(nóng)民。我國西部地區(qū)1999年10月開始實(shí)施退耕還林試點(diǎn)工程，四川、陜西、甘肅三省率先啟動(dòng)了試點(diǎn)工作，當(dāng)年即完成退耕地造林572.2萬畝，宜林荒山荒地造林99.7萬畝。根據(jù)國家林業(yè)局對(duì)退耕還林工程執(zhí)行情況的統(tǒng)計(jì)，退耕還林工程實(shí)施以來，工程涉及西部地區(qū)1240萬農(nóng)戶、5200萬人口，占西部地區(qū)農(nóng)村住戶的17%和農(nóng)村人口的18%。其中，陜西、甘肅、四川、重慶、貴州涉及的農(nóng)戶和人口較多。截至2007年，西部地區(qū)累計(jì)完成退耕還林任務(wù)20696.47萬畝。在西部地區(qū)2000～2007年的退耕還林工程建設(shè)中，造林面積最多的是2003年，為4108192公頃，其中退耕地造林2026595公頃，荒山荒地造林2081597公頃。在隨后幾年中，無論是退耕地造林還是荒山荒地造林面積都大幅下降。2007年人工造林面積有所上升，荒山荒地造林面積實(shí)現(xiàn)比上年增長47.5%；當(dāng)年人工造林面積為591793公頃，比上年增長25.9%（見表1）。
2.退耕還林工程建設(shè)的成效我國西部地區(qū)
自1999年10月實(shí)施退耕還林試點(diǎn)工程以來，至今已有十年。實(shí)踐證明，退耕還林對(duì)實(shí)現(xiàn)西部生態(tài)修復(fù)與環(huán)境改善發(fā)揮了重要作用，同時(shí)又讓農(nóng)民從單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)了農(nóng)村旅游業(yè)和地方工業(yè)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一。西部地區(qū)退耕還林十年來所取得的成效體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
（1）生態(tài)效益顯著。退耕還林工程牢牢把握生態(tài)目標(biāo)，生態(tài)效益逐步顯現(xiàn)。各地結(jié)合退耕還林，積極推行封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)，加強(qiáng)農(nóng)村沼氣建設(shè)，實(shí)行生態(tài)移民，加快實(shí)施退牧還草等生態(tài)工程建設(shè)。截至2007年，西部地區(qū)已累計(jì)完成退耕還林任務(wù)20696.47萬畝，生態(tài)狀況明顯改善，水土流失和風(fēng)沙危害明顯減輕，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境由局部治理、整體惡化向整體遏制、局部好轉(zhuǎn)的重大轉(zhuǎn)變。此外，西部地區(qū)退耕還林工程造林全部成林后，將使我國木材蓄積量增加10億多立方米，每年可吸收二氧化碳18.3億噸（相當(dāng)于北京市現(xiàn)有300萬輛汽車30年的二氧化碳排放量），生產(chǎn)氧氣16.2億噸，將為緩解全球氣候變暖作出巨大貢獻(xiàn)，并提升我國在國際談判中的主動(dòng)權(quán)。
（2）增加了農(nóng)民收入，農(nóng)民貧困狀況有所減輕。國家對(duì)退耕還林實(shí)行糧款補(bǔ)助的政策，使西部尤其是生態(tài)惡劣的貧困地區(qū)農(nóng)民得到了巨大的實(shí)惠。西部地區(qū)農(nóng)民退耕以前一直十分貧困，退耕還林補(bǔ)助已成為農(nóng)民收入的重要組成部分，退耕還林工程在一定程度上緩解了退耕農(nóng)戶的貧困程度。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2000年，西部地區(qū)農(nóng)民人均純收入為1685元，到2006年增加到2588.37元，增長了53.61%。許多地區(qū)抓住退耕還林的契機(jī)，大力發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，注意選擇經(jīng)濟(jì)效益比較好的樹種、草種，集中連片開發(fā)種植，帶動(dòng)了畜牧業(yè)、林（竹）果業(yè)、草產(chǎn)業(yè)、中藥材產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了農(nóng)民收入。龍頭企業(yè)依靠基地和資源活躍于市場(chǎng)，盤活和鞏固了生態(tài)建設(shè)成果，也讓農(nóng)民的“錢袋子”鼓了起來。
（3）改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，加快了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。西部地區(qū)退耕以前，山區(qū)、沙區(qū)農(nóng)民廣種薄收，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，許多潛力沒有發(fā)揮。退耕還林為調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了良好機(jī)遇，許多地方將退耕還林作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容，按照可持續(xù)發(fā)展的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，分類指導(dǎo)，積極探索高效的治理模式和先進(jìn)的經(jīng)營機(jī)制，培育具有區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)前景、能替代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)，較好地解決了國家要生態(tài)、地方要發(fā)展、農(nóng)民要增收之間的矛盾，逐步走上了“糧下川、林上山、羊進(jìn)圈”的良性發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)了耕地減少、糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效。此外，退耕還林還使大量農(nóng)村勞動(dòng)力從廣種薄收的土地上解放出來，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。同時(shí)，退耕還林不僅改善了西部地區(qū)的生存條件，也使當(dāng)?shù)乩习傩湛吹搅酥赂坏南Ｍ枷胗^念也因此發(fā)生了根本性變化，生態(tài)意識(shí)明顯增強(qiáng)。
3.退耕還林中存在的問題
（1）經(jīng)濟(jì)林比重過大且結(jié)構(gòu)趨同。有關(guān)部門對(duì)云、貴、川、渝等地的退耕還林情況進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，無論是已經(jīng)還林的耕地，還是即將實(shí)施的規(guī)劃，都普遍存在著經(jīng)濟(jì)林比重過大的傾向。經(jīng)濟(jì)林比重過大將使生態(tài)效益受到影響，因?yàn)橛行┙?jīng)濟(jì)林的水土保持效果不到生態(tài)林的30％。退耕還林雖然應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，但生態(tài)效益是第一位的。在退耕還林中大面積種植經(jīng)濟(jì)林，難以實(shí)現(xiàn)改善長江上游生態(tài)環(huán)境的預(yù)期目標(biāo)。此外，經(jīng)濟(jì)林比重過大將造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，使農(nóng)民的利益受損。據(jù)分析，云、貴、川、渝所還的經(jīng)濟(jì)林大致分為四種類型：干果類、水果類、藥材類和其他類。前兩類約占整個(gè)經(jīng)濟(jì)林的50％，在干果類中核桃和板栗占了大多數(shù)，水果類中傳統(tǒng)的蘋果和柑橘也占了絕對(duì)比重。大面積種植經(jīng)濟(jì)林且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民難以獲得預(yù)期的收益，結(jié)果可能會(huì)重新毀林開荒。
（2）缺乏種苗補(bǔ)植補(bǔ)種費(fèi)。西部退耕還林還草地區(qū)大多地處邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)，坡陡、土薄，降雨稀少，氣候干燥，造林成活率低、保存率差，群眾生活困難。現(xiàn)行的退耕還林政策規(guī)定，造林成活率和保存率低于85%的新造林地，由農(nóng)戶自己購買種苗，自己補(bǔ)植補(bǔ)種，達(dá)到要求標(biāo)準(zhǔn)后再兌現(xiàn)，而山區(qū)農(nóng)民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力卻無法履行這一承諾。
（3）缺乏監(jiān)管機(jī)制，種苗質(zhì)量不能保證。國家規(guī)定，退耕還林種苗費(fèi)應(yīng)直接發(fā)到農(nóng)民手中，但在實(shí)際操作中難度很大。一是山區(qū)交通不便，信息不靈，農(nóng)民個(gè)人難以買到質(zhì)好價(jià)低的苗木；二是缺乏苗木質(zhì)量監(jiān)督環(huán)節(jié)，達(dá)不到良種壯苗和合理苗上山造林的要求；三是苗木運(yùn)輸困難，個(gè)人購苗僅來回路費(fèi)一項(xiàng)開支就給農(nóng)民造成了不少負(fù)擔(dān)；四是容易出現(xiàn)人情苗、關(guān)系苗；五是苗木品種不能統(tǒng)一，不利于規(guī)模經(jīng)營及按作業(yè)設(shè)計(jì)要求造林。（4）缺乏退耕還林工程活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。退耕還林工程涉及千家萬戶，作業(yè)設(shè)計(jì)要求到鄉(xiāng)、村、地塊、林種、品種，各種表格、卡片、合同、宣傳資料等數(shù)量多且要求相互印證，每年的檢查驗(yàn)收同樣要到地塊。同時(shí)，涉及部門多，工作量大，需要消耗大量人力和資金。但是，目前國家還沒有出臺(tái)相應(yīng)的退耕還林工程活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，地方財(cái)政又無力承擔(dān)，實(shí)施部門很為難。
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