國務院法制辦就《國務院關于經營者集中申報標準的規定》答記者問
國務院總理溫家寶3日簽署國務院令，公布了《國務院關于經營者集中申報標準的規定》(以下簡稱《規定》)，自公布之日起施行。日前，國務院法制辦負責人就《規定》的有關問題回答了記者提問。
問：什么是經營者集中？為什么要制定本《規定》？
答：依照反壟斷法的規定，經營者集中是指經營者合并、經營者通過取得其他經營者的股份、資產以及通過合同等方式取得對其他經營者的控制權，或者能夠對其他經營者施加決定性影響的情形。經營者集中是經濟活動中的普遍現象，一方面有利于形成規模經濟，提高經營者的競爭力；另一方面又可能產生或者加強市場支配地位，對市場競爭產生不利影響。因此，各國反壟斷法都對經營者集中實行必要的控制，以防止因經濟力的過度集中而影響市場競爭。控制的主要手段是對經營者集中實行事先或者事后申報制度，并由反壟斷執法機構進行審查，決定是否允許經營者實施集中。我國反壟斷法規定了經營者集中事先申報制度，規定經營者集中達到國務院規定的申報標準的，經營者應當事先向國務院反壟斷執法機構申報，未申報的不得實施集中。為了明確經營者集中的申報標準，保證反壟斷法的有效實施，國務院制定了本《規定》。
問：為什么采用經營者的營業額這一指標確定申報標準？
答：申報標準是經營者集中是否需要進行事先申報的門檻，應當客觀、明確，便于參與集中的經營者以及反壟斷執法機構判斷和掌握，并有明確的行為預期。經營者的營業額是反映經營者經濟力的重要指標，較為客觀、明確，世界各國大都采用這一指標確定經營者集中的申報標準。《規定》采用了這一國際通行做法。
問：經營者集中的申報標準是如何確定的？
答：確定我國經營者集中的申報標準，既要符合國家鼓勵企業做強做大的產業政策，有利于經濟結構調整；又要防止因經濟力的過于集中而影響市場競爭。因此，申報標準要科學、合理，既能夠將具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中納入申報范圍，又避免將過多的對市場競爭沒有影響的經營者集中納入申報范圍。在綜合考慮各方面意見和情況的基礎上，《規定》分兩項規定了需要申報的經營者集中的標準：一是，參與集中的所有經營者上一會計年度在全球范圍內的營業額合計超過100億元人民幣，并且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣；二是，參與集中的所有經營者上一會計年度在中國境內的營業額合計超過20億元人民幣，并且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣。經營者集中達到其中一項標準的，即應當事先向國務院反壟斷執法機構申報。
為了確定這兩項申報標準，我們主要做了三方面的工作：一是，委托中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所組織有關經濟學專家進行專題研究。該研究所在專題研究中，收集了德國、法國、日本等40個國家反壟斷法規定的企業并購申報標準，選取其中15個國家所規定的境內營業額以及全球營業額作為基準數據，通過建立經濟模型，并利用統計回歸方法進行測算，提出了我國經營者集中申報標準的具體建議。二是，對專家建議的申報標準進行分析、驗證。為了驗證專家建議的申報標準是否與我國實際情況相符，我們對國家統計局提供的2006年基本單位年報數據進行了分析。分析表明，專家建議的申報標準比較合適。按照這個標準，一方面我國絕大多數限額以上企業的并購活動不需要申報，同時又可以把規模較大的經營者集中納入申報范圍，防止產生排除或者限制競爭的后果。三是，與其他國家規定的申報標準進行比較。由于各國經濟發展水平、市場容量、企業數量和規模以及反壟斷執法經驗等情況不同，其經營者集中的申報標準差別比較大。從目前掌握的資料看，《規定》規定的申報標準低于瑞士、阿根廷等國家的申報標準，高于德國(其全球營業額和境內營業額標準分別是10億德國馬克和5000萬德國馬克)、法國(其全球營業額和境內營業額標準分別是1.5億歐元和5000萬歐元)、日本(其境內營業額標準是一家達到100億日元，另一家達到10億日元)等國家的申報標準。這與我國市場容量較大、企業數量多的情況是相符的，也與鼓勵企業做強做大的產業政策目標相吻合。
需要說明的是，目前各國都還沒有完全合理、精確的方法來事先確定經營者集中的申報標準，都是先規定一個大體的標準，根據實際情況再及時調整。我國的經營者集中申報標準施行一段時間后，如果不合適，可以及時調整。
問：為什么要規定一個統一適用于各行業、領域的經營者集中申報標準？
答：區分行業和領域規定經營者集中的申報標準，在理論上有一定道理，但實際操作上不夠可行。一是分行業和領域規定申報標準的難度太大；二是分行業和領域規定申報標準將會導致申報標準過于復雜，經營者和反壟斷執法機構都難以掌握、適用。從世界上絕大多數國家的做法看，都是規定統一適用于各行業、領域的申報標準。因此，《規定》確立了統一適用于各行業、領域的申報標準。考慮到一些特殊行業、領域，如銀行、保險、證券、期貨等行業、領域經營者的資產構成比較復雜，為了使申報標準符合這些行業、領域經營者的實際情況，國際通行做法是對其營業額的計算專門作出規定。因此，《規定》借鑒國際通行做法，在確立統一申報標準的同時，明確規定：營業額的計算應當考慮銀行、保險、證券、期貨等特殊行業、領域的實際情況，具體辦法由國務院商務主管部門會同國務院有關部門制定。
問：為什么對某些未達到申報標準的經營者集中，反壟斷執法機構也應當依法進行調查？
答：由于經濟生活非常復雜，在有些情況下，經營者集中雖然沒有達到規定的申報標準，但仍有可能產生排除、限制競爭的效果。比如，有的行業經營者的營業額普遍較低，達不到申報標準，但參與集中的經營者的市場份額卻相對較大，其集中行為就很有可能排除、限制競爭。對這類經營者集中，也需要有相應的控制措施。因此，《規定》借鑒美國、歐盟等國家和地區的做法，對此作出了相應的制度安排，即：經營者集中沒有達到規定的申報標準，但按照規定程序收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務院商務主管部門應當依法進行調查。
需要說明的是，強調“按照規定程序收集的事實和證據”，主要是為了防止執法機關自由裁量權過大。
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