為進一步加強國土資源保護和合理利用的基礎工作，不斷提高國土資源管理水平和執政能力，國土資源部依據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國土資源“十一五”規劃綱要》等，結合全國地籍管理實際，制訂《地籍管理“十一五”發展規劃綱要》。
一、地籍管理面臨的形勢
“十一五”期間是貫徹落實科學發展觀，全面建設小康社會的關鍵時期。建設資源節約型、環境友好型社會，大力推進小康社會建設，對國土資源管理提出了新的更高要求。地籍管理是國土資源管理的基礎，是嚴格土地管理的重要保障，是保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的重要手段。在圓滿完成地籍管理“十五”計劃的基礎上，“十一五”期間，地籍管理將加快由傳統地籍向現代地籍轉變，基礎和保障作用將得到更充分地發揮，從而更加科學、有效地為國土資源管理服務，為建設小康社會服務，為實現經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步服務。
（一）地籍管理在“十五”期間取得重大進展
“十五”期間，全國地籍管理按照《地籍管理“十五”計劃綱要》確定的目標和任務，不斷加強土地產權管理和地籍基礎建設，積極推進“三個邁進”，地籍管理各項業務工作取得新進展，為國土資源管理提供了可靠的產權服務和有效的數據支撐。
——土地產權管理制度建設得到加強，土地登記覆蓋面不斷擴大。到2005年末，國有土地使用權累計初始登記發證3493萬本，覆蓋率達到85％；集體土地使用權累計初始登記發證16451萬本，覆蓋率達到73％，集體土地所有權累計初始登記發證118萬本，覆蓋率達到51％；累計調處土地權屬爭議12.3萬起。制訂下發了《土地登記資料公開查詢辦法》，各地全面開展了土地登記信息查詢服務。
——基本建立了土地調查統計制度，地籍信息化水平明顯提高。完成了耕地后備資源調查；城市市區地籍調查完成86％，建制鎮地籍調查完成64％；每年堅持開展土地變更調查統計，按時向中央報告全國土地利用變化情況；土地統計數據服務范圍不斷擴大。1453 個縣（區、市）完成1：1萬土地利用數據庫建設；817 個縣（區、市）建成了地籍信息系統。
——土地遙感監測范圍不斷擴大，提升了國土資源管理的科技水平。完成了全國重點地區土地利用動態監測；完成了環北京地區資源與生態環境監測；監測成果得到較好地應用。
——在不斷總結各地典型經驗的基礎上，大力開展土地調查、登記、統計制度的調查研究，積極推進調研成果的轉化，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確提出，要建立統一的土地分類、調查、登記和統計制度。
（二）地籍管理面臨著機遇和挑戰
“十一五”時期，地籍管理面臨著更大的機遇和挑戰：
一是進一步完善社會主義市場經濟體系，需要構建現代土地產權制度作為基礎保障之一，為地籍管理提供了廣闊發展空間。二是建設社會主義新農村，需要更加有效、全面地保護廣大農民的合法土地權益，維護農村社會穩定，為地籍事業提供了良好的發展機遇。三是土地管理參與宏觀調控，把好土地“閘門”，推進節約、集約利用土地，需要全面、現勢的地籍成果作為支撐和依據，對地籍工作提出了新的更高要求。當前，地籍管理還存在以下問題，一是土地權利體系有待于進一步改革和完善，土地統一登記存在法律上的障礙，農村土地登記進展困難；二是地籍基礎工作缺乏有效的經費保障；三是土地調查統計數據的權威性不夠，地籍成果的應用范圍不廣，地籍管理的產權優勢、數據優勢、技術優勢、文化優勢尚未充分發揮。
二、“十一五”時期地籍管理的指導思想、規劃目標和主要原則
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，按照建設小康社會的總體要求，緊緊圍繞國土資源中心工作，不斷加強土地產權管理制度建設和地籍基礎建設，全面推進地籍的系統化、制度化、信息化建設，充分發揮土地的產權優勢和地籍管理的數據優勢、技術優勢和文化優勢，不斷強化地籍的基礎和保障作用，為保護資源、保障發展、維護權益和服務社會提供支撐和服務。
（二）規劃目標
“十一五”規劃總體目標：在實現地籍管理基本全面覆蓋的基礎上，構建現代土地產權管理制度，構建科學的土地調查監測評價體系，構建統一的土地管理基礎平臺，構建地籍基礎建設的長效機制；促進土地統一分類、統一調查、統一登記和統一統計，保證土地數據真實和土地產權清晰，提供全面、優質、便民的土地登記可查詢服務，基本實現城鄉地籍地政統一管理，地籍管理現代化水平顯著提高。
到2010年，地籍管理要實現以下主要發展目標：
——積極參與推動不動產統一登記立法和土地權利立法，促進形成符合社會主義市場經濟要求、與國際慣例接軌的土地統一登記制度和土地權利體系。在開展第二次全國土地調查的基礎上，國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權登記覆蓋率達到95％以上。土地登記更加規范，登記資料查詢更加便捷。建立較完善的土地權屬爭議調處機制，土地權屬爭議調處便民、高效。初步建成“權責明確、歸屬清晰、保護嚴格、依法流轉”的現代土地產權制度，更加全面、有效地維護權益和服務社會。
——開展第二次全國土地調查，基本建立土地統一調查制度。全面、準確掌握全國土地數據，建立城鄉一體化、四級（國家、省、市、縣）聯網互通的土地數據庫；城鎮地籍調查覆蓋率達到100％以上，村莊地籍調查覆蓋率達到95％。
——參與全國農業普查，大力推進土地統一統計制度建設。按照與統計部門確定的“統一標準、分工合作、共同核查和共同發布”原則，實現土地數據的統一統計。加大遙感監測及其成果在國土資源管理中應用的深度和廣度。應用土地統計和遙感監測成果，為土地管理參與宏觀調控提供服務。
——應用高新技術，推進土地登記體系建設和地籍管理信息系統建設，構建土地管理基礎平臺，強化地籍在土地管理中的基礎和紐帶作用，加強地籍成果應用，促進各項土地管理業務緊密聯系，形成整體，發揮合力。
（三）主要原則
1．城鄉統一，依法行政。按照統籌城鄉發展、統籌區域發展的要求，統一規劃，統一部署，統一技術標準和規范。整合地籍管理各項成果，建設多庫合一、多功能合一的地籍信息系統。嚴格依法做好土地登記、土地權屬爭議調處等工作，保護廣大土地產權人的合法權益。
2．因地制宜，規范管理。各地在統一的制度和標準下，根據本地區經濟社會發展條件和實際需求，因地制宜，合理確定地籍管理工作目標，選擇適合本地情況的技術手段和方式方法開展地籍工作。
3．科教興地，技術創新。積極開展地籍管理現代化示范點建設。加快推進地籍管理現代化建設，要應用新技術、新方法、新機制開展地籍管理工作，提高工作效率和地籍成果質量。
4．服務社會，良性循環。進一步完善和規范地籍成果資料，加大成果應用力度，主動將地籍管理服務于社會管理、促進經濟發展、保護用地者的合法利益、規范國土資源管理等方面。顯化地籍成果的商品屬性，引入市場機制，開展地籍成果應用，逐步形成促進地籍管理發展的良性機制。
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