為進(jìn)一步加強(qiáng)國土資源保護(hù)和合理利用的基礎(chǔ)工作，不斷提高國土資源管理水平和執(zhí)政能力，國土資源部依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《國土資源“十一五”規(guī)劃綱要》等，結(jié)合全國地籍管理實際，制訂《地籍管理“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》。
一、地籍管理面臨的形勢
“十一五”期間是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期。建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，大力推進(jìn)小康社會建設(shè)，對國土資源管理提出了新的更高要求。地籍管理是國土資源管理的基礎(chǔ)，是嚴(yán)格土地管理的重要保障，是保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會的重要手段。在圓滿完成地籍管理“十五”計劃的基礎(chǔ)上，“十一五”期間，地籍管理將加快由傳統(tǒng)地籍向現(xiàn)代地籍轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)和保障作用將得到更充分地發(fā)揮，從而更加科學(xué)、有效地為國土資源管理服務(wù)，為建設(shè)小康社會服務(wù)，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會全面進(jìn)步服務(wù)。
（一）地籍管理在“十五”期間取得重大進(jìn)展
“十五”期間，全國地籍管理按照《地籍管理“十五”計劃綱要》確定的目標(biāo)和任務(wù)，不斷加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)管理和地籍基礎(chǔ)建設(shè)，積極推進(jìn)“三個邁進(jìn)”，地籍管理各項業(yè)務(wù)工作取得新進(jìn)展，為國土資源管理提供了可靠的產(chǎn)權(quán)服務(wù)和有效的數(shù)據(jù)支撐。
——土地產(chǎn)權(quán)管理制度建設(shè)得到加強(qiáng)，土地登記覆蓋面不斷擴(kuò)大。到2005年末，國有土地使用權(quán)累計初始登記發(fā)證3493萬本，覆蓋率達(dá)到85％；集體土地使用權(quán)累計初始登記發(fā)證16451萬本，覆蓋率達(dá)到73％，集體土地所有權(quán)累計初始登記發(fā)證118萬本，覆蓋率達(dá)到51％；累計調(diào)處土地權(quán)屬爭議12.3萬起。制訂下發(fā)了《土地登記資料公開查詢辦法》，各地全面開展了土地登記信息查詢服務(wù)。
——基本建立了土地調(diào)查統(tǒng)計制度，地籍信息化水平明顯提高。完成了耕地后備資源調(diào)查；城市市區(qū)地籍調(diào)查完成86％，建制鎮(zhèn)地籍調(diào)查完成64％；每年堅持開展土地變更調(diào)查統(tǒng)計，按時向中央報告全國土地利用變化情況；土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大。1453 個縣（區(qū)、市）完成1：1萬土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)；817 個縣（區(qū)、市）建成了地籍信息系統(tǒng)。
——土地遙感監(jiān)測范圍不斷擴(kuò)大，提升了國土資源管理的科技水平。完成了全國重點地區(qū)土地利用動態(tài)監(jiān)測；完成了環(huán)北京地區(qū)資源與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測；監(jiān)測成果得到較好地應(yīng)用。
——在不斷總結(jié)各地典型經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大力開展土地調(diào)查、登記、統(tǒng)計制度的調(diào)查研究，積極推進(jìn)調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出，要建立統(tǒng)一的土地分類、調(diào)查、登記和統(tǒng)計制度。
（二）地籍管理面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)
“十一五”時期，地籍管理面臨著更大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)：
一是進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，需要構(gòu)建現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度作為基礎(chǔ)保障之一，為地籍管理提供了廣闊發(fā)展空間。二是建設(shè)社會主義新農(nóng)村，需要更加有效、全面地保護(hù)廣大農(nóng)民的合法土地權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，為地籍事業(yè)提供了良好的發(fā)展機(jī)遇。三是土地管理參與宏觀調(diào)控，把好土地“閘門”，推進(jìn)節(jié)約、集約利用土地，需要全面、現(xiàn)勢的地籍成果作為支撐和依據(jù)，對地籍工作提出了新的更高要求。當(dāng)前，地籍管理還存在以下問題，一是土地權(quán)利體系有待于進(jìn)一步改革和完善，土地統(tǒng)一登記存在法律上的障礙，農(nóng)村土地登記進(jìn)展困難；二是地籍基礎(chǔ)工作缺乏有效的經(jīng)費保障；三是土地調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)的權(quán)威性不夠，地籍成果的應(yīng)用范圍不廣，地籍管理的產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢、數(shù)據(jù)優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、文化優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。
二、“十一五”時期地籍管理的指導(dǎo)思想、規(guī)劃目標(biāo)和主要原則
（一）指導(dǎo)思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照建設(shè)小康社會的總體要求，緊緊圍繞國土資源中心工作，不斷加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)管理制度建設(shè)和地籍基礎(chǔ)建設(shè)，全面推進(jìn)地籍的系統(tǒng)化、制度化、信息化建設(shè)，充分發(fā)揮土地的產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢和地籍管理的數(shù)據(jù)優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和文化優(yōu)勢，不斷強(qiáng)化地籍的基礎(chǔ)和保障作用，為保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益和服務(wù)社會提供支撐和服務(wù)。
（二）規(guī)劃目標(biāo)
“十一五”規(guī)劃總體目標(biāo)：在實現(xiàn)地籍管理基本全面覆蓋的基礎(chǔ)上，構(gòu)建現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)管理制度，構(gòu)建科學(xué)的土地調(diào)查監(jiān)測評價體系，構(gòu)建統(tǒng)一的土地管理基礎(chǔ)平臺，構(gòu)建地籍基礎(chǔ)建設(shè)的長效機(jī)制；促進(jìn)土地統(tǒng)一分類、統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一登記和統(tǒng)一統(tǒng)計，保證土地數(shù)據(jù)真實和土地產(chǎn)權(quán)清晰，提供全面、優(yōu)質(zhì)、便民的土地登記可查詢服務(wù)，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)地籍地政統(tǒng)一管理，地籍管理現(xiàn)代化水平顯著提高。
到2010年，地籍管理要實現(xiàn)以下主要發(fā)展目標(biāo)：
——積極參與推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記立法和土地權(quán)利立法，促進(jìn)形成符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求、與國際慣例接軌的土地統(tǒng)一登記制度和土地權(quán)利體系。在開展第二次全國土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)登記覆蓋率達(dá)到95％以上。土地登記更加規(guī)范，登記資料查詢更加便捷。建立較完善的土地權(quán)屬爭議調(diào)處機(jī)制，土地權(quán)屬爭議調(diào)處便民、高效。初步建成“權(quán)責(zé)明確、歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、依法流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度，更加全面、有效地維護(hù)權(quán)益和服務(wù)社會。
——開展第二次全國土地調(diào)查，基本建立土地統(tǒng)一調(diào)查制度。全面、準(zhǔn)確掌握全國土地數(shù)據(jù)，建立城鄉(xiāng)一體化、四級（國家、省、市、縣）聯(lián)網(wǎng)互通的土地數(shù)據(jù)庫；城鎮(zhèn)地籍調(diào)查覆蓋率達(dá)到100％以上，村莊地籍調(diào)查覆蓋率達(dá)到95％。
——參與全國農(nóng)業(yè)普查，大力推進(jìn)土地統(tǒng)一統(tǒng)計制度建設(shè)。按照與統(tǒng)計部門確定的“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分工合作、共同核查和共同發(fā)布”原則，實現(xiàn)土地數(shù)據(jù)的統(tǒng)一統(tǒng)計。加大遙感監(jiān)測及其成果在國土資源管理中應(yīng)用的深度和廣度。應(yīng)用土地統(tǒng)計和遙感監(jiān)測成果，為土地管理參與宏觀調(diào)控提供服務(wù)。
——應(yīng)用高新技術(shù)，推進(jìn)土地登記體系建設(shè)和地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建土地管理基礎(chǔ)平臺，強(qiáng)化地籍在土地管理中的基礎(chǔ)和紐帶作用，加強(qiáng)地籍成果應(yīng)用，促進(jìn)各項土地管理業(yè)務(wù)緊密聯(lián)系，形成整體，發(fā)揮合力。
（三）主要原則
1．城鄉(xiāng)統(tǒng)一，依法行政。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。整合地籍管理各項成果，建設(shè)多庫合一、多功能合一的地籍信息系統(tǒng)。嚴(yán)格依法做好土地登記、土地權(quán)屬爭議調(diào)處等工作，保護(hù)廣大土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益。
2．因地制宜，規(guī)范管理。各地在統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)下，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和實際需求，因地制宜，合理確定地籍管理工作目標(biāo)，選擇適合本地情況的技術(shù)手段和方式方法開展地籍工作。
3．科教興地，技術(shù)創(chuàng)新。積極開展地籍管理現(xiàn)代化示范點建設(shè)。加快推進(jìn)地籍管理現(xiàn)代化建設(shè)，要應(yīng)用新技術(shù)、新方法、新機(jī)制開展地籍管理工作，提高工作效率和地籍成果質(zhì)量。
4．服務(wù)社會，良性循環(huán)。進(jìn)一步完善和規(guī)范地籍成果資料，加大成果應(yīng)用力度，主動將地籍管理服務(wù)于社會管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)用地者的合法利益、規(guī)范國土資源管理等方面。顯化地籍成果的商品屬性，引入市場機(jī)制，開展地籍成果應(yīng)用，逐步形成促進(jìn)地籍管理發(fā)展的良性機(jī)制。
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