■ 解決城鄉內部建設的諸多混亂現狀，追求城鄉之間布局的協調發展，扭轉農村建設無規劃現狀將是“十二五”時期的重大歷史任務
4月24日，城鄉規劃法草案首次提請十屆全國人大常委會第二十七次會議審議。草案提出，未來的總體規劃應包括五大類，分別是城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃。這是鄉鎮首次被列入規劃范圍內，同時也是村莊首次被列入整體規劃的體系之中。4月27日，十屆全國人大常委會以《完善城鄉規劃法律制度，促進城鎮化健康發展》為題舉行了第二十六次專題講座。有關專家指出，相對于現行的《城市規劃法》，從“城市”到“城鄉”，僅一字之差，卻意味深長，不僅標志著我國正在打破原有的城鄉分割規劃模式，進入城鄉統籌規劃的新時代，也將對明后年即將啟動的“十二五”規劃研究產生決定性影響。
城鄉二元造成的規劃二元是“十二五”時期急需解決的問題
城鄉規劃是政府指導和調控城鄉建設和發展的基本手段之一。我國現行的城鄉規劃基本法律制度主要包括《城市規劃法》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。在上述“一法一條例”的指導下，我國城市規劃和村鎮規劃都有了很大發展。但隨著中國城市化的快速推進，“一法一條例”的局限性日益明顯，存在著城鄉二元分治、計劃經濟色彩濃厚、監督機制不完善、法律責任較輕等不足。與此同時，一些地方在城鄉規劃中所暴露的問題也日益增多，由于規劃問題而導致的經濟損失、資源浪費和社會問題更是屢見不鮮。
建設部有關負責人曾明確表示，目前我國城鄉規劃存在五大問題：一是城鄉規劃的指導思想存在偏差。一些地方領導在城市建設上，重地上，輕地下，熱衷于建大馬路、大廣場，大搞人造景觀、假古董，造成很大破壞和浪費，而地下基礎設施卻欠賬很多。二是城鄉規劃調控職能削弱。一些地方將市一級規劃管理權限下放到區縣，有的政出多門、多頭審批，嚴重削弱了城鄉規劃管理的調控職能，影響到城鄉建設的有序協調發展。三是違法違規現象時有發生。部分地方的領導和行政管理人員法律意識淡薄，“開發商領導，市長決策，規劃局執行”的現象在很多地方存在。四是規劃監管機制不完善。尚未建立起規劃行政層級監督制度，各級規劃管理部門之間缺乏有機聯系。規劃公眾參與制度、規劃管理行政追究制度和行政糾錯制度還不健全。五是村鎮規劃水平不高、機構不健全。在我國的有些地方，特別是中西部的一些地區，鄉鎮規劃編制工作非常落后，嚴重阻礙了社會經濟的發展。
十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，首次提出了“五個統籌”的發展戰略方針，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。要實現“五個統籌”，首先從規劃的角度出發，當前最核心的就是要打破城鄉分割規劃模式，實現城鄉規劃的統籌。有鑒于此，首次提交審議的城鄉規劃法草案將完全打破原來“一法一條例”的立法框架，在規劃的制定、實施、修改等章節，把城市規劃與村鎮規劃的各項規定融為一體，通盤考慮，以期有“統籌城鄉發展”之效。而這必將對“十二五”規劃產生重大而深遠的影響。
期待“十二五”規劃拉開中國城鄉統籌的宏偉序幕
如果說“十一五”規劃確立了“以科學發展觀統領經濟社會發展全局”的指導思想，明確提出“要從社會主義現代化建設全局出發，統籌城鄉區域發展”。那么，或許我們可以期待，從明后年將陸續啟動的“十二五”規劃將產生一個具有里程碑意義的變化，那就是以城鄉統籌規劃為抓手，切實從根本上解決目前存在的城鄉分割規劃問題，拉開中國城鄉統籌發展的宏偉序幕。
從首次提交審議的城鄉規劃法草案來看，解決城鄉內部建設的諸多混亂現狀，追求城鄉之間布局的協調發展，將成為新城鄉規劃法一肩挑的兩大任務。有關專家指出，按照統籌城鄉發展的理念謀劃“十二五”規劃，就需要在“十一五”規劃的基礎上，進一步推進政府體制改革，加快政府職能向農村輻射、公共財政向農村傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，基本實現基礎設施城鄉統一規劃、公共服務城鄉均等提供、公共財政城鄉統籌安排、公共管理城鄉全面覆蓋，核心是實現城鄉公共服務均等化。重點應包括以下幾個方面內容：
一是逐步消除以戶籍制度為核心的城鄉二元結構，統一城鄉就業政策和管理體制，建立城鄉統一、公平競爭的勞動力市場。目前，勞動保障部已在部分省份開展這方面的試點。
二是切實把義務教育納入公共財政，促進城鄉義務教育均衡發展。按照中央的部署，目前農村義務教育已全部納入公共財政保障范圍。下一步的重點工作，就是切實建立全國統一的普惠教育制度，切實保障流動人口子女接受義務教育的權利。
三是協調城鄉公共醫療衛生事業的發展，增加財政對農村公共衛生體系建設投入，建立覆蓋城鄉居民的公共衛生保健制度。在“十一五”基本建立新型農村合作醫療制度之后，要進一步探索符合城鄉統籌要求的農村居民醫療保健制度，提高農民的醫療保障水平。
四是建立覆蓋全社會、城鄉可銜接的社會保障體系。中央已經宣布，將建立農村最低生活保障制度，這是中央統籌城鄉發展，實現城鄉基本公共服務均等化的一項重大舉措。下一步要在妥善解決失地農民和進城農民工的社會保障、著力推進農村五保供養、特困戶救助等制度建設、積極探索建立符合農村特點的養老保障制度等方面邁出實質性步伐。要實現上述目標，必須深化財政體制改革，健全公共財政體制，深化投融資體制改革，形成農村基礎設施建設和公共事業發展的穩定資金來源。把更多財政資金投向農村公共服務領域，滿足農民對公共產品的需求。
4月初，國家發改委在成都召開了全國統籌城鄉發展綜合配套改革座談會。發改委副主任陳德銘在會上強調，統籌城鄉發展工作是具體落實科學發展觀的有效抓手，是構建社會主義和諧社會的戰略舉措，是建設社會主義新農村和實現“一個反哺、一個支持”的迫切需要，同時也給調整經濟結構、轉變經濟增長方式、建立資源節約型、環境友好型社會及推進區域協調發展，帶來新的機遇和空間。今后要重點做好四項工作：首先，對長期性和艱巨性要有清醒認識。“三農”問題和城鄉差別問題將長期存在，發展目標一定要切合實際。其次，要做到統籌規劃。主要是城鄉統籌發展中的經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃。第三，加強政府的管理。政府在統籌城鄉發展的管理上要做到合理安排財力、科學設計政策、搞好信息服務。第四，統籌要突出區域、文化和階段性特色。特別要從提高農民素質上去考慮問題，這是長遠大計。
重慶、四川等地城鄉統籌規劃的探索與實踐
自黨的十六屆三中全會提出統籌城鄉發展的重大戰略任務以來，各地展開了積極的實踐，特別是重慶、四川、廣東等地在城鄉統籌規劃發展方面已經取得了一定的成果。
在4月初召開的全國統籌城鄉綜合配套改革座談會上，重慶市提交的統籌城鄉發展改革方案獲得國家有關方面的認可和支持。4月19日出版的《重慶日報》首次正式援引重慶市副市長童小平的話，披露中央可能在6月18日重慶直轄10周年之時，宣布重慶為國家城鄉統籌發展綜合改革試驗區。雖然中央的批示還未正式公布，但重慶已開始籌劃相關承接舉措。重慶市發改委正在積極爭取把關于城鄉統籌綜合改革試驗的重大改革和創新放在北部新區先行先試。4月28日，重慶市委、市政府又召開專題會議，對一小時經濟圈建設作出全面部署，強調將按照統籌城鄉發展的基本要求、路徑和辦法，構建全市“一圈兩翼”城鄉統籌發展新格局。
而四川省則借著全國統籌城鄉發展綜合配套改革座談會在成都召開的東風，率先召開了國內第一個省級城鄉統籌工作專題會議。四川省委書記杜青林在會上指出，統籌城鄉發展，就是把城市和農村的經濟社會發展作為整體統一規劃，統籌考慮；把城市和農村存在的問題及相互關系綜合研究，統籌解決，促進城鄉互動發展、共同繁榮。要加強試點示范，力爭把成都列入國家統籌城鄉綜合配套改革試點區。按照四川省委省政府的部署，當前和今后一個時期將著力抓好規劃先行、實現城鄉一體發展等六方面工作。
除了四川、重慶圍繞城鄉統籌發展作出的一系列部署外，廣東、江蘇等地在省域城鎮體系規劃、村莊規劃等方面已取得了積極進展。今年1月5日，廣東省政府召開常務會議，審議并原則通過《廣東省城鎮體系規劃（2006－2020）》。會議提出，到2010年全省城鎮化水平要達到65%左右，其中珠三角地區達80%左右；2020年全省城鎮化水平達75%以上，其中珠三角地區達85%以上。為實現上述目標，會議強調要按照“出山近海，內優外拓”的城鎮空間發展戰略，構建“一主、三副、六軸、六核”的城鎮空間組織結構；加強對區域綜合交通、能源、文化、教育、水資源、土地資源以及環境設施等支撐城鎮發展的基礎設施、公共服務設施及重要資源的協調等工作。
而江蘇省2005年較早在全國提出了“規劃全覆蓋”概念，通過一年的努力，目前該省13個省轄市近期建設用地的控制性詳細規劃覆蓋率提高到92%，27個縣級市和25個縣城的覆蓋率分別達到80%和67%，村鎮建設規劃也基本完成了年度目標任務。今年3月8日，江蘇省政府在南京召開全省城鄉規劃工作會議，副省長仇和在會上指出，在新的發展形勢下，城鄉規劃必須加強對城鄉發展重大問題的戰略引導，加強對城鄉工業生產力布局的環境承載力研究和城鄉規劃的經濟性研究，全面開展城鄉建設空間布局的地理信息系統研究。各級各有關部門要高標準、高質量地推進城鄉規劃編制工作，重點加快實現區域性規劃全覆蓋，全面完成各類城市規劃全覆蓋，加快推進村鎮規劃全覆蓋。據悉，江蘇將用3年時間，完成從區域到城市、從城市到小城鎮、從總體到專項的層次分明、互相銜接、完善配套的城鄉規劃體系。今后3年，江蘇要確實解決當前規劃落后的問題，有效避免大規模整治、大規模拆遷、大規模搬遷的現象，使城鄉規劃為促進城市化和城市現代化的健康發展，推動社會主義新農村建設和資源節約型、環境友好型社會建設提供有力支撐。
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