堅守紅線：穩總量更要提等級
國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚
耕地保護正經歷著一場質變的洗禮。一是全國各地認真貫徹落實多管齊下的耕地保護政策，耕地數量減少過快的勢頭得到有效遏制。二是因建設占用，優質耕地數量仍然呈絕對減少之勢。三是我們不得不考慮動員使用可供開發的優質耕地后備資源，開發建設后備糧食產區。維持耕地總量平衡只有統計意義，耕地隱性流失日益成為社會共識。四是“兩型社會”建設得到廣泛的社會認同，耕地保護也必須是“環境友好型、資源節約型”。可以說，耕地保護必須走“內部挖潛”的道路，耕地管理必須從數量管護轉向數量質量并重管護。
耕地數量質量并重管理的理論依據
我國不同時期、不同部門或學者對耕地質量有不同的認識。土地生產力和適宜性，是應用最早、最廣泛的土地質量概念。有學者認為耕地質量首先是土壤本底條件的反映，將土壤肥力作為耕地質量評價的標準，并以作物產量或者單純以有機質含量的高低來評價土壤肥力的高低。隨著全球環境變化凸顯，土地污染日趨嚴重，土地質量的概念、內涵也在不斷地延伸與擴展，有學者認為土地健康是土地質量的同義語。
耕地質量調查與評定是依據作物生產力形成原理、土地適宜性理論等，在測算作物光溫（氣候）生產潛力，形成覆蓋全國的、連續的“土地質量背景值”的基礎上，分區域選取土壤、地形、土地利用等因素，通過土地利用水平、經濟效益水平的逐級修正，評定出耕地質量等級。
耕地等級是耕地質量的具體體現，是實現耕地質量管理的主要依據，但不能忽視兩個因素：一是土壤肥力，二是土壤中各種可檢出化學元素尤其是有害元素含量。土壤肥力是耕地質量等級的內涵，是質量等級的本底條件。目前正在開展的土地質量地球化學評估主要查明全國主要農業經濟區生態地球化學背景，是對地球化學元素的分析與測試，并非耕地質量的標準，但與耕地質量等級緊密關聯。耕地質量等級調查與評定未將土壤污染等相關因素選作分等因素，主要是防止出現人為污染土地，降低耕地等別進而出現耕地轉用的現象。耕地質量調查與評定與土地質量地球化學評估成果相整合，是一項面向國土資源管理改革與發展需要，不斷深化土地科技研究的重要成果，將為耕地數量質量并重管理提供重要的理論依據和成果支持。
耕地數量質量并重管理的基本目標
在我國，全面實現耕地數量質量并重管理任重而道遠。組織開展年度抽查并對國家有投資、等級有變化的重點地區耕地質量等級進行調查與監測，形成耕地質量等級年度報告制度，這是實現耕地數量質量并重管理的基本目標。這也可以為探索建立基于耕地質量等級調查與評定成果的等級動態調查、評價和監測體系這一長遠目標服務。
重大工程耕地質量等級調查與監測。利用耕地質量等級調查與評定成果和土地質量地球化學評估成果，重點對國家土地開發整理重大工程實施前后的耕地質量等級、產能狀況進行調查、評價與監測，確保通過實施重大工程實現增地增優質耕地、增能增綠色產能、增糧增商品糧，以及節約用地、節約用水的目標。
基本農田保護示范區耕地質量等級調查與監測。通過對全國116個基本農田保護示范區基本農田的耕地質量等級和產能狀況進行監測，確保通過建設實現基本農田質量等級和產能的穩步提升。
糧食生產能力建設備選縣耕地質量等級調查與監測。對全國800個產糧大縣耕地質量等級和產能狀況進行調查評價與監測，指導產糧大縣的糧食產能建設，使其充分發揮在國家糧食生產中的重要作用。
補充耕地質量等級調查與監測。對于作為補充耕地的開發整理項目管理，應該朝著按等設計、按等實施、按等考核的方向努力。一是量化補充耕地等別。按照耕地質量調查與評定技術標準對補充耕地項目進行設計，明確補充耕地的設計等級，按照規劃設計實施管理和驗收，通過保證工程項目等級來確保補充耕地的等級。二是量化占補平衡考核。在各省（區、市）開展的按等級折算基礎工作和試行工作的基礎上，完善有關政策和制度，推行按等級折算工作，將其納入補充耕地考核的范疇。三是依據耕地質量調查與評定成果，量化、細化相關政策，研究耕地開墾費“按等核收”、耕地保護補貼“按等補貼”，把耕地等級提升戰略落實到主要管理環節。
提升耕地質量等級的基本途徑
實行耕地數量質量并重管理，保障國家糧食安全，應把擴量（增加數量）、提質（提高質量）、增效（增加效率）作為一個系統工程來建設。
提升耕地等級。通過大力推進土地整治，加大補充耕地力度，確保18億畝耕地數量不減少，質量不降低。依據我國耕地等別、分布現狀，大力推進耕地等級提升戰略。建議將15億畝基本農田作為重點，引導我國耕地向“優質、集中、連片”的集聚方向發展。同時，不斷促進我國農業發展戰略轉型，即從以依賴良種、化肥和勞動集約為主的農業生產技術體系，向以農田水利化、田塊標準化、耕作機械化的省力型、資金技術密集型農業生產體系轉變。對由于過量施用化肥、農藥而使等級遭受一定程度破壞的耕地，要嚴加管理，防止環境污染造成耕地等級降低。
優化基本農田布局。劃定基本農田是一項十分有效的耕地管理手段，在耕地保護工作中發揮了重要作用。通過土地利用總體規劃，解決好基本農田“劃劣不劃優、劃遠不劃近、劃零不劃整”問題，著眼宏觀全局，從戰略高度劃定集中連片的、以等級建設為方向的永久基本農田，逐漸歸并“小斑塊”基本農田為“大板塊”基本農田，促使基本農田向“優質、集中、連片”的集聚方向發展，防止各類非農建設包圍、切割基本農田保護區。
嚴格占補平衡。“占多補少、占優補劣、占而不補、補而不用、用而不養”是導致耕地質量不高、產能下降的重要原因。只有實施建設避讓耕地、發展少占耕地、補充高等耕地的戰略，才能落實“嚴格執行耕地占補平衡制度，決不能搞賬面平衡，必須做到面積和產能的雙平衡”的指導方針。
分等成果：推進數量、質量并重管理
中國農業大學教授 張鳳榮
全國耕地質量等級調查與評定成果很快就要發布了。作為自始至終全面參與這項工作的一個專業技術人員，深知這個成果來之不易。自1999年試點，到2009年全面完成，全國耕地分等工作歷經十年。這十年來，全國共130多萬人參與，中央財政投入資金1.2億元，土地科學工作者與各級政府工作人員通力合作，克服諸多困難，終于摸清了耕地的質量家底。全國耕地質量等級調查與評定工作是我國歷史上由國家統一組織的自下而上的以大、中比例尺為基礎的對全國耕地等別進行的第一次全面調查，第一次全面高精度地查清了我國耕地等別與分布狀況，其耕地等別具有科學定量的全國統一可比性，所形成的分等成果為實現耕地保護面積與質量并重管理提供了有力的數據支撐。
耕地占補面積與質量雙平衡有了科學定量的依據
自上個世紀末我國實施耕地占補平衡制度以來，有些地區一直存在嚴重的“占優補劣”問題。為此，國土資源部多次發文，加強土地整治補充耕地的質量控制，強調補充耕地要做到“數量與質量”的雙重平衡。國務院2004年第28號文《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第三條再次強調，非農業建設占用耕地的，必須補充數量、質量相當的耕地；而且提出了補充耕地的數量、質量實行按等級折算的要求。國土資源部也于2005年發出了《關于開展補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作的通知》（國土資發〔2005〕128號）。這里所說的補充耕地數量質量實行按等級折算的基礎就是耕地分等。
我們今天有了一個科學定量的全國統一可比的耕地分等成果，就應該大力推進耕地分等成果在耕地占補平衡工作中的應用。國土資源管理部門應該加快制定耕地占補平衡實行按等級折算的文件，規范耕地占補平衡工作，促使耕地占補平衡工作達到面積與質量的雙平衡，保證國家糧食安全目標的實現。
在土地利用總體規劃中切實保護優質高等耕地
無論是《基本農田保護條例》還是《土地管理法》，都強調將優質高產耕地劃入基本農田保護區的原則。國務院2004年第28號文《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十一條要求，土地利用總體規劃修編工作中，必須保證現有基本農田總量不減少，質量不降低。新一輪土地利用總體規劃修編在《省級土地利用總體規劃技術指引》，市、縣、鄉級《土地利用總體規劃編制規程》中也提出優先將高等優質耕地劃入基本農田，保證新一輪規劃劃定的基本農田等級不降低。
目前，全國基本都完成了省級土地利用總體規劃修編工作，已進入縣（市）級和鄉（鎮）級規劃階段。縣（市）級和鄉（鎮）級規劃階段是耕地保護區和基本農田保護區落地的關鍵階段。我們不但要從文件和規程上要求在土地利用總體規劃中，建設用地盡可能用低等別耕地，將高等別的耕地劃入基本農田，使其受到特殊保護，而且必須制定嚴格可行的耕地與基本農田保護區劃定的審查制度與程序，切實保護優質高等耕地。
開展土地整治專項規劃，提高耕地等別及其產能
隨著全國土地利用總體規劃進入縣（市）級和鄉（鎮）級規劃階段，土地整治專項規劃也提上議事日程。我們在編制土地整治專項規劃中，要充分利用耕地分等成果，分析現有中、低等耕地的限制因素，提出科學可行的改造工程措施，提高現有耕地的等別與產能。同時，利用耕地分等建立的一套科學標準方法，對宜農未利用地進行評價，將自然質量等較高的后備土地資源，即將農業生產限制因素少或限制性低的后備土地資源列入土地整治規劃范圍，提出科學可行的土地整治工程，確保新增耕地的質量。
使耕地等別監測工作制度化，動態監測全國耕地等別
全國農用地分等工作已經為我們提供了一個現有耕地的本底，為實現耕地面積與質量并重管理提供了基礎。但我們必須認識到，不同等別的耕地面積及其空間布局是不斷變化的。我們必須跟蹤監測這種變化，將耕地等別變化納入土地管理的日常工作，不但進行年度的耕地等別變更調查，還要像開展“第二次全國土地調查”工作一樣，在若干年后開展“第二次全國耕地分等”工作。
為了開展日常的年度耕地等別變更調查和監測，當務之急是在《農用地分等規程》的基礎上，制定《耕地等別監測規程》，就監測指標、監測方法和動態評價程序作出標準規定，規范未來的耕地等別動態監測工作。
同時，還應建立耕地和基本農田保護區的耕地等級本底數據庫和動態監測系統，結合年度土地利用變更調查工作，通過耕地等別動態監測，評價耕地和基本農田面積和等別的變化情況，并逐級上報。國家也要開展獨立的重點地區的動態監測工作，對問題突出的地區提出警示并督促整改。
我國耕地保護工作已經由數量管理為主向數量、質量并重管理轉變。全國耕地質量等級調查與評定成果為這個轉變提供了堅實的科學基礎。希望這個劃時代的重大成果不被束之高閣，而是真正用于土地管理實踐工作中，在保護耕地、保障糧食安全方面發揮作用。
定級估價：促進城鄉統籌的基礎
中國農業大學教授 朱道林
自1999年實施農用地分等定級估價項目以來，我們除全面完成了全國農用地分等（耕地質量等級調查與評定）以外，在農用地定級估價方面，制定并發布了《農用地定級規程》（TD/T 1005—2003）、《農用地估價規程》（TD/T 1006—2003），并在全國范圍內部署農用地定級估價試點。截至2009年，我們共部署288個縣（市、區）農用地定級估價試點，其中完成241個。定級估價試點成果的完成，一方面為進一步在全國范圍內全面開展農用地定級估價工作積累了經驗和方法，另一方面也為集體土地流轉，促進農村土地資產價值實現，促進城鄉統籌發展奠定了基礎。
農用地定級是根據農用地的自然屬性和經濟屬性，對農用地的質量優劣進行綜合評定，并劃分級別。農用地質量等級是各種自然因素、經濟因素綜合作用的結果，農用地定級就是綜合考察引起不同區域土地質量差異的各種因素，并進行綜合分析，定量化判斷土地質量等級差異，并以級別的形式進行表達。農用地定級既反映出土地自然質量條件、土地利用水平和社會經濟水平的差異及其對不同地區土地生產力水平的影響，也可以反映出不同投入水平對不同地域土地生產力水平和收益水平的影響。因此，可以根據農用地定級結果進行農業產業布局、投入產出分析等，合理進行農業生產要素配置，為促進農業和農村發展奠定基礎。
農用地估價是對一定地區農用地可形成的市場價格進行評判。在實施農用地估價試點過程中，主要完成了試點縣（市）農用地基準地價，即針對試點縣（市）的農用地級別或均質地域，按照不同利用類型，分別評估確定的某一估價期日的平均價格。這一價格成果，是農用地可實現的經濟價值的基本體現，可為農用地承包、轉包、租賃等流轉方式提供交易價格參考。
隨著我國市場經濟體制不斷深化發展，農村勞動力大量轉移，農業規模化經營和農村市場的日益發育，農村集體土地流轉將越來越普遍，需要對土地質量等級和價格進行科學評判，農用地定級估價為此奠定了理論、技術和實踐基礎。黨的十七屆三中全會已經提出了農村集體土地制度改革方向，因此，隨著市場經濟發展，集體土地入市流轉是必然趨勢，也是實現城鄉統籌發展的客觀要求。農用地是農村重要的資源和資產，利用農用地定級估價成果，可以實現按質定價、按價交易，保障農用地公平交易和合理流轉，促進農村土地資源的有效配置，為實現城鄉統籌發展奠定基礎。
綠色產能：耕地安全的標識
國土資源部土地整理中心張蕾娜
中國農業大學教授 朱德海
我國正處于工業化、城鎮化快速發展階段，土地供求矛盾突出，耕地資源減少的趨勢短期內難以逆轉。當前土地質量下降、生態環境惡化的嚴重后果，直接威脅著我國耕地資源安全。
綠色產能是保障耕地資源安全的重要因素。在保護和改善農田生態系統的前提下，在符合環境標準的耕地上進行農業生產，獲得清潔無污染且滿足人們營養健康需要的糧食作物所實現的生產能力，我們可以稱之為耕地的綠色生產能力，簡稱綠色產能。耕地綠色生產和利用實際上相當于耕地資源的可持續利用，是建立在生態環境保護和可持續發展思想上的土地利用。
耕地綠色生產應具備三個條件：
一是耕地基礎綠色。清潔的耕地是進行農業綠色生產的基礎，進行農業種植的土地環境包括土壤、灌溉水、大氣環境等，這都應符合國家進行綠色生產的農田環境標準。
二是農業生產的過程綠色。在土地利用和農作物種植過程所使用的物質和所產生的副產品，不會破壞農田生態系統，不會加大農田系統的環境壓力。
三是獲得的成果綠色。生產的糧食作物不僅無毒無害，符合應有的營養要求，而且對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性、潛在的危害（見圖）。
健康的耕地生態系統是綠色產能的基礎，實現綠色產能應做到：
穩定或擴大耕地數量是保障耕地生產能力的基礎。《中國國土資源公報》每年顯示的數據表明，我國耕地數量雖然一直呈下降趨勢，但是減少速度明顯趨緩，在近7年時間里，年度間耕地減少量從最初的380萬畝，減至目前的100萬畝以內。目前，對耕地數量的保護已經引起足夠的重視，盡管耕地減少的趨勢難以改變，但仍應堅守最嚴格的土地管理制度，堅守18億畝耕地紅線，保障耕地產能。
提升耕地質量等級、增加生產效率是提升耕地產能的關鍵。著名土壤地理學家、中國科學院院士趙其國指出，在擴量的基礎上，通過提升等級、優化布局、嚴格占補等手段實現耕地數量不減少，等級不降低的目標，把耕地質量調查與評定成果與生產實踐相結合：一是通過土地整治，大力推進耕地質量等級提升戰略；二是通過土地利用總體規劃修編，進一步優化基本農田布局；三是嚴格耕地占補，實施建設避讓耕地、發展少占耕地、補充高等耕地的戰略。
強化區域農業生態環境建設是實現耕地綠色產能的重要保障。對由于過量施用化肥、農藥而使質量等級遭受一定程度破壞的耕地，要嚴加管理，防止環境污染造成耕地質量等級降低。另外，由于農戶的分散經營，很難避免其在農作物種植過程中使用對生態環境不利的化肥、農藥、塑料地膜等農用物資，通過土地集聚利用的手段，改善土地利用方式，提高土地承載力，并根據社會需求變化不斷調整用地結構，保證土地環境和農業生產過程綠色，全面實現耕地綠色產能。
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