充分挖掘潛力，運用地價等經濟手段，加大對閑置土地處理力度，積極推進舊改工作，加強空間資源開發(fā)利用——
多項措施齊促節(jié)約集約用地
國土部門有關專家解釋說：“充分挖掘潛力，從在規(guī)劃編制和實施中貫徹節(jié)約集約用地的原則、運用經濟手段促進節(jié)約集約用地、加大對閑置土地的處理力度、積極推進舊改工作、加強空間資源的開發(fā)利用，也就是說最大可能地節(jié)約集約用地，將是深圳今后土地管理的一項目基本原則。”
節(jié)約集約用地從規(guī)劃做起
《意見》明確提出，“在各層次規(guī)劃中認真落實節(jié)約集約用地的原則和要求。在規(guī)劃編制、審批用項目建議書、可行性研究和前期方案審查階段，應將是否節(jié)約集約用地作為重要內容。因城市建設需要須對已出讓用地的規(guī)劃指標進行調整時，原則上不得擴大用地規(guī)模，應通過適當提高容積率以壓縮用地規(guī)模；涉及調整容積率需要補償的，以經濟方式予以補償，一律不再補償土地。”
專家介紹說：“該條內容實際上對規(guī)劃的編制和實施提出了節(jié)約集約用地的總體要求，并明確了已出讓土地調整規(guī)劃的基本原則。”
首先，《意見》指出，在規(guī)劃的編制、審批用地項目建議書、可行性研究和前期方案審查階段，應將是否節(jié)約集約用地作為重要內容。規(guī)劃作為產業(yè)發(fā)展與城市建設的龍頭，其是否貫徹節(jié)約集約用地的原則，將關系到規(guī)劃的科學性和可行性，并將直接影響到產業(yè)發(fā)展和城市建設能否有效貫徹落實科學發(fā)展觀和循環(huán)經濟發(fā)展理念。目前城市規(guī)劃界貫徹循環(huán)經濟理念時，存在著重規(guī)劃輕實施、重生態(tài)輕用地的傾向。在規(guī)劃方面，已經提出的各種規(guī)劃理念如生態(tài)城市規(guī)劃、緊湊城市規(guī)劃、集中型城市化等，基本上都是較籠統(tǒng)的大概念，一般沒有把集約節(jié)約用地和高效用地觀念落實成為整套的設計規(guī)范與規(guī)程，審批時，對規(guī)劃方案是否落實節(jié)約集約用地的原則、程度如何缺乏判定的依據。因此，《意見》特別強調了在規(guī)劃中認真落實節(jié)約集約用地的原則和要求。
其次，《意見》提出了在規(guī)劃實施過程中也要認真貫徹落實節(jié)約集約用地的原則。有了好的規(guī)劃，不能嚴格實施，或者在實施過程中具體建設項目不能按照節(jié)約集約用地的原則和要求開發(fā)利用土地，也不可能實現節(jié)約集約用地的目標。近幾年來，我市部分產業(yè)用地容積率偏低，閑置土地依然存在，都是不節(jié)約集約用地的體現，需要我們從項目審查、規(guī)劃許可、用地預審等環(huán)節(jié)依照節(jié)約集約用地的原則和要求進行嚴格把關。另外，各類規(guī)劃調整，特別是對已出讓土地的規(guī)劃調整，也要認真貫徹節(jié)約集約用地的原則。因此，在本條中明確規(guī)定：因城市建設需要須對已出讓用地的規(guī)劃指標進行調整時，原則上不得擴大用地規(guī)模，應通過適當提高容積率以壓縮用地規(guī)模；涉及調整容積率需要補償的，以經濟方式予以補償，一律不再補償土地，這就是說，對已出讓土地進行規(guī)劃調整應遵循以下原則：一是不得隨意變更土地用途，特別是將非經營性用途變更為經營性用地；二是在用途不變的前提下進行土地置換，應遵循等地價置換的原則，盡可能在同一區(qū)域內調整用地，且不得擴大用地規(guī)模；三是因調整用途或規(guī)劃指標、導致項目開發(fā)價值降低的，應采用經濟方式進行補償，今后一律不再作土地補償。
所有項目一律不再減免地價
《意見》提出：“改變以地價減免政策鼓勵產業(yè)發(fā)展的思路，取消除《關于印發(fā)〈深圳市城中村(舊村)改造暫行規(guī)定〉的通知》(深府〔2004〕177號)相關規(guī)定以外的各類地價優(yōu)惠政策，建立通過稅收優(yōu)惠、財政補貼和專項基金扶持等政策支持產業(yè)發(fā)展的機制，避免低地價導致土地的粗放利用。通過地價手段鼓勵新建工業(yè)用地高強度開發(fā)利用和舊工業(yè)用地追加投資、轉型改造、提高容積率，鼓勵使用存量土地，促進節(jié)約集約用地。”
專家解釋說：“本條明確提出的要改變以地價減免政策鼓勵產業(yè)發(fā)展的思路，在深圳市還是第一次。在深圳市資源緊約束和經濟社會改革發(fā)展轉型的關鍵時期，本條對于產業(yè)發(fā)展導向和產業(yè)用地集約利用具有重要的意義。”其內容主要有以下兩個方面。
第一，大范圍地取消地價優(yōu)惠政策，建立其他多政策支持的產業(yè)發(fā)展新機制。深圳市在從小漁村發(fā)展成為現代化大都市的過程中，地價減免政策對城市發(fā)展、建成區(qū)的快速擴張、人口迅速增加、GDP成倍增長等起到了重要的作用。但必須承認，地價減免是在城市發(fā)展初期為追求城市化快速發(fā)展的一種措施，在土地資源緊約束、經濟社會發(fā)展和城市建設達到較為高級階段、建設和諧深圳效益深圳國際化城市戰(zhàn)略目標等情況下，必須取消地價優(yōu)惠政策。另外，必須認識到，取消地價優(yōu)惠政策并不是不保障產業(yè)發(fā)展，而是要通過稅收、財政補貼等政策扶持建立起一種更科學有效的產業(yè)支持新機制。
第二，運用地價手段促進土地節(jié)約集約利用。通過地價手段可以促進新增建設用地提高土地開發(fā)強度，已建設用地增加投入和改造力度，存量和限制土地加快消耗。
為此，作為“1＋7”文件之一的《深圳市鼓勵工業(yè)用地集約利用的地價政策》就明確提出，鼓勵新建工業(yè)用地高強度開發(fā)利用和舊工業(yè)用地追加投資、轉型改造、提高容積率，對工業(yè)用地轉型改造(不改變土地用途)、提高容積率的給予地價優(yōu)惠。其中對于新出讓的工業(yè)用地(招標、拍賣和掛牌出讓的工業(yè)用地除外)，按不同的容積率分段累計計收地價：容積率在1及以下部分，按現行規(guī)定地價標準的1.5倍計收；容積率在1-3.0(含3.0)之間的部分，按現行規(guī)定地價標準分段累計計收；容積率超過3.0的部分，不收地價。對于已建成的工業(yè)用地上增加建筑面積或舊工業(yè)區(qū)改造增加建筑面積的，政府給予一定的地價優(yōu)惠。我市特別鼓勵發(fā)展的工業(yè)項目不受該地價政策限制。
土地閑置將收“閑置費”
《意見》提出，“土地使用者依法取得土地使用權后，超過土地出讓合同約定開工期限不開工的，每年按土地出讓金20％收取閑置費；閑置2年以上未按土地出讓合同約定開發(fā)建設的，政府依法收回土地，納入土地儲備。凡房地產開發(fā)用地閑置的，堅決按《國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見的通知》(國辦發(fā)［2006］37號)的有關規(guī)定處理。”
專家解釋說，該內容強調了應加大對閑置土地的處理力度，并給出了各類閑置土地的具體處理措施。加大閑置土地的處理力度是我市提高土地利用效率，加大出讓土地后期監(jiān)管力度，防止土地荒蕪、占而不用，促進節(jié)約和集約利用土地的重要措施之一。根據《意見》精神，需強化如下幾個方面的措施：
第一，對于超過土地出讓合同約定開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，征收相當于土地使用權出讓金20％的閑置費；滿2年未動工開發(fā)的，無償收回土地使用權，納入土地儲備。
第二，對于超過土地出讓合同約定的竣工日期未竣工的，應納入爛尾樓處理辦法處理，對于此類用地重點在于盤活；超過2年未竣工的，收回土地使用權，納入土地儲備。
第三，對于房地產開發(fā)用地閑置的，堅決按《國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見的通知》(國辦發(fā)［2006］37號)的規(guī)定處理。
舊改是推進集約用地的重要途徑
《意見》提出，要大力推進城中村(舊村)的全面改造和綜合整治工作。加快出臺舊城改造政策，努力實現城市建設用地以增量開發(fā)為主，向以存量整理利用為主的方式轉變。加快舊工業(yè)區(qū)改造，對產業(yè)園區(qū)進行空間整合，提升土地使用價值，促進產業(yè)集聚，充分發(fā)揮園區(qū)在產業(yè)集聚和集約用地上的優(yōu)勢。
專家分析說：“該條內容提出要積極推進舊改工作并給出了城中村(舊村)、舊工業(yè)區(qū)改造的具體措施。”具體而言，本條內涵如下：
第一，舊改工作具有重大意義，必須大力推進。舊改工作是衡量地方經濟發(fā)展水平、城市管理水平的重要標志。穩(wěn)妥有序地推進該項工作，是我市城市更新、挖掘土地利用潛力的重要途徑，更是節(jié)約集約利用土地的迫切需要。城中村(舊村)、舊工業(yè)區(qū)的改造可直接解決城市建設對土地的需求，增加城市容量，改善城市運行效率，有利于實現城市功能更新完善，提高土地利用效率，發(fā)展循環(huán)經濟，盤活土地資源。此外，今年省政府下達給我市的經營性用地指標中，新增用地僅為1平方公里，而舊改及閑置土地盤活為2.5平方公里，由此也可見，舊改工作是推進集約用地的重要途徑。
第二，舊改工作的主要內容。深圳市舊改工作主要包括特區(qū)內舊村、特區(qū)外自然村、舊工業(yè)區(qū)、舊墟鎮(zhèn)和工業(yè)住宅混雜區(qū)等的改造。其中，特區(qū)內外舊村改造是增加居住用地供應、解決龐大數量人口居住問題和改造城市環(huán)境建設和諧深圳的必由之路；舊工業(yè)區(qū)改造是對產業(yè)園區(qū)空間進行合理整合、促進產業(yè)積聚和升級、提高產業(yè)用地效益、增加產業(yè)用地供給能力的必然措施。
第三，舊改工作的基本原則。基本原則有三：一是符合城市發(fā)展規(guī)律和整體策略；二是依據舊改規(guī)劃和計劃，統(tǒng)籌協調，穩(wěn)妥有序推進；三是政府主導市場運作的務實靈活的操作模式。
充分利用地下空間
《意見》提出：“更新資源觀，提高對立體空間資源的認識。在保障人防、城市公共安全設施建設和消防要求的同時，加強地上、地下空間綜合開發(fā)利用的研究和規(guī)劃，做好與地面功能的銜接，使其成為城市發(fā)展空間的有力補充。加快地下交通的發(fā)展和地下空間的公共利用進程，促進地下空間的商業(yè)化開發(fā)利用。充分利用地下空間安排市政配套設施。加強對海洋資源的保護和管理，促進灘涂、岸線資源的合理利用。”
專家解釋說，該條內容闡述了加強空間資源開發(fā)利用的總體要求和具體措施。更新資源觀是近年來市委市政府提出的新的理念，要求我們重新審視各種資源，既要注重有形資源的開發(fā)利用，也要注重無形資源的開發(fā)利用，并充分挖掘各類資源利用的潛力。對空間資源的開發(fā)利用，不能僅拘泥于地上的空間資源利用，還要充分利用地下的空間資源，另外還要合理利用尚未利用的灘涂等資源，要不斷提高對立體空間資源綜合利用的認識。加大空間資源特別是地下空間資源的規(guī)劃、開發(fā)、管理力度，充分挖掘空間資源潛力，是我市推進節(jié)約集約用地的必然要求，同時也是緊約束條件下求發(fā)展的必然選擇。為此，《意見》重點從四個方面對加強空間資源開發(fā)利用提出了具體的措施和工作思路：
第一，加強地下空間綜合開發(fā)利用的研究和規(guī)劃，做好空間資源綜合利用規(guī)劃及相關政策研究。這是做好空間資源開發(fā)利用的基礎；第二，加快發(fā)展地下交通，并以地下交通為依托，充分開發(fā)利用地下空間資源，推進地下空間的商業(yè)化利用；第三，充分利用地下空間安排市政配套設施，解決老城區(qū)市政配套設施不足但又選址困難的問題；第四，在保護、管理好海洋資源的同時，合理利用灘涂、岸線等未利用的資源。
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