“現(xiàn)實的土地供應中到底存在不存在地荒問題？我的回答是否定的。”國土資源部副部長贠小蘇近日就目前業(yè)界所關注的土地宏觀調控政策如是表態(tài)，“在城市特別是大型以上城市，要以供地為主要手段，積極支持城市中小戶型、中低價位商品住房的建設用地，嚴格控制大戶型和低密度的住房建設用地，堅決停止別墅建設用地。”
大城市新區(qū)建設加速
6月13日，北京國際貿易中心人頭攢動，中國地交會如期舉行。鄒建明，上海游艇城建設開發(fā)副總指揮，為推介上海奉賢金匯游艇城項目，他專程趕來北京參加地交會。
“一期規(guī)劃獲批土地4.8平方公里，總規(guī)劃面積超過10平方公里。”談起項目，鄒建明介紹，奉賢區(qū)政府結合自身地緣優(yōu)勢適時提出了“游艇奉賢”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，欲將奉賢打造成一個集濱海休閑、濱海居住、濱海商務、濱海旅游為一體的旅游產(chǎn)業(yè)主題新城區(qū)，讓奉賢游艇產(chǎn)業(yè)與北部嘉定國際汽車工業(yè)一同形成上海“南艇北車”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。“上海市政府已經(jīng)把這里作為上海進入海洋時代的標志性項目。”非常巧，就在本月初，記者在上海采訪奉賢區(qū)副區(qū)長杜治中時也得到了相同的信息。
“金匯游艇城是奉賢區(qū)‘十一五’規(guī)劃的重點項目，政府將在規(guī)劃上、土地指標上、外部環(huán)境的市政配套上都給予大力支持。”杜治中透露，“金匯游艇城賣地在后，與游艇產(chǎn)業(yè)相關的建設先行。”10平方公里，對于上海這個寸土寸金的城市來說，絕對不是一個小數(shù)目。然而，令人驚訝的事情還在后面。
“共有近20個城市、500多塊土地參加地交會。而其中，長三角周邊的10多個城市是集體參展，僅南京土地儲備中心推介的土地就達到50多塊，無錫推介的地塊也有40多塊。”地交會組委會秘書長黃開杰向記者透露。事實上，長三角一直都在叫囂用地緊張。
對此，贠小蘇認為：“長三角的用地非常緊張，但是仍然有很大的用地力量。”他強調，這種潛力主要是來自于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，來自于土地再利用和再調整，通過存量土地的調整和再整理，舊城舊村，老工業(yè)區(qū)和老企業(yè)改造，可以在已有土地中騰出新的用地空間，可以在已用土地上提高單位用地的水平，能在不占或少占耕地，控制新增建設用地總量的前提下，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會持續(xù)健康發(fā)展的目標。“城鎮(zhèn)建設用地的重整和再利用，無疑有著巨大的商機。”
“國土部門在對2002年-2005年的住房建設供地情況進行清查時”贠小蘇再次用數(shù)據(jù)證實了自己的看法，北京市目前已供土地但尚未形成實際住房供應的土地面積還有4000公頃，規(guī)劃建設面積達到8000萬平方米，占已出讓住宅用地面積總量的53%，相當于北京市近兩年的房地產(chǎn)用地總量。而就在此次地交會的不同主題論壇上，國土資源部地籍司司長樊志全從另一角度表達了同樣的觀點。
“1997-2004年全國新增各類建設用地4563萬畝，平均每年新增570萬畝，新增建設用地占用耕地2428萬畝，平均每年占用耕地304萬畝。加之農(nóng)業(yè)結構調整和災毀等因素，全國耕地保有量從1996年底的19.51億畝，下降到2005年末的18.31億畝，人均耕地從1996年底1.59畝下降到去年的1.40畝，”樊志全的言外之意是，耕地逐年減少，建設用地不斷增加的事實很難讓“地荒論”有成立的理由。
“從全國來看，近幾年來，房地產(chǎn)業(yè)用地占到了全國供地總量的30%左右。”贠小蘇強調，“現(xiàn)實中不存在地荒的問題。”
耕地警戒線
一邊是建設用地的追加，一邊卻是開發(fā)商“深陷地荒之困”。如此巨大的差距，問題在哪里？閑置問題成了“地荒”的一個頑疾。
“2001年以來，蘇州市區(qū)依法取消了184個項目，收回土地面積達到66760畝。”地交會當天，蘇州市國土資源局局長張文根坦言，僅2005年，蘇州市共盤活存量土地2505宗，占建設用地面積的35.7%。
然而，即便是在蘇州這種市場化程度相對比較高的城市里，得以回收的閑置土地只是其中的一部分，而真正實現(xiàn)盤活的更是少之又少。
據(jù)一位業(yè)內人士介紹，造成大量土地閑置的主要原因是，前些年一些地方不按經(jīng)濟規(guī)律辦事，盲目鋪攤子、上項目、大面積占用土地。同時，土地管理措施的乏力，也為一些地方變相非法批地、盲目征用或出讓土地造成可乘之機。
據(jù)顯示，到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內共有閑置土地107.93萬畝，空閑土地84.24萬畝，批而未供土地203.44萬畝，三類土地總量為395.61萬畝，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地總量的7.8%。
“而目前，通過整治盤活的數(shù)量與如此巨大的閑置土地面積相比只是鳳毛麟角。”這位業(yè)內人士坦言，其實像上海、北京、南京、杭州、廣州這種越是用地緊張的城市，閑置土地的回收和盤活工作越難做。“因為，這些地方的土地升值最快，盤活閑置土地實際上是一場利益博弈。”當然，城鄉(xiāng)規(guī)劃之中的粗放用地也“消耗了”大量建設用地指標。
“按照國家關于城市規(guī)劃建設用地的最高定額，一般城市人均用地面積最高標準是100平方米，首都和特區(qū)城市最高是120平方米。但根據(jù)有關部門統(tǒng)計，我國664個城市，城鎮(zhèn)居民人均用地已達到133平方米，而世界上發(fā)達國家人均城市用地是82.4平方米，發(fā)展中國家人均城市用地是83.3平方米。”樊志全指出，城市人均用地超過國家用地高限的三分之一，大大超過國際平均水平。
“一些城市，經(jīng)濟適用房的面積超大豪華，曾經(jīng)出現(xiàn)過260平方米的超大戶型，而更有甚者，有一個城市的經(jīng)濟適用房客廳面積都達到120平方米。”樊志全介紹了這種并非個案的事實。
順著樊志全的話題，記者還了解到，目前，全國村莊建設用地已達2.48億畝，人均村莊用地218平方米，高出國家定額最高值(150平方米/人)45.3%。在“十一五規(guī)劃中耕地保有量不低于1.2億公頃”的紅線面前，所謂的“地荒說”換成“閑置說”和“粗放說”可能更為貼切。
土地重整
面對“閑置”和“粗放”這兩個保護土地資源的“絆腳石”， 國土資源部這一次的旗幟似乎比以往任何一次都要鮮明。
“必須嚴格控制建設用地規(guī)模，努力提高土地的利用率。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地，盤活存量土地，提高土地的產(chǎn)出水平和利用率。”贠小蘇透露，今后土地利用必須保證60%以下是存量土地。“這是必要的，也是可行的。”據(jù)記者了解，60%的提法是新的表述，之前的表述是要求地方充分利用現(xiàn)有建設用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地，而沒有量化指標。
另悉，國土資源部之所以會作出這樣的決定，也是受到了長三角用地潛力仍然巨大的啟發(fā)。而顯然，國土資源部在新一輪的土地宏觀調控中還將體現(xiàn)供地結構調整的作用。
“在城市特別是大型以上城市，要以供地為主要手段，積極支持城市中小戶型、中低價位商品住房的建設用地，嚴格控制大戶型和低密度的住房建設用地，堅決停止
別墅建設用地。”贠小蘇指出。
這是為了落實此前九部委新政中 “加大中小戶型、中低價位房子的比例建設”所提出的。而業(yè)內人士坦言，國土資源部新一輪的宏觀調控也是想“一箭雙雕”，既能夠平抑地價和房價，同時又實現(xiàn)集約用地。當然，對土地的保護并不是一個部門或者是一蹴而就的事情。
“土地重整應當是規(guī)劃先行。”北京市社會科學院城市研究所研究員葉立梅對此指出，市長只用這樣一種眼光來定位自己城市的功能，然后進行相應和適度超前的規(guī)劃，土地才能真正實現(xiàn)集約利用。“畢竟土地被占用了之后，對它的使用功能進行重新的劃定，要投入很多的成本，適度超前的規(guī)劃非常必要。”市規(guī)劃部門在集約用地中的重要地位不言而喻。
“國土資源部是在強調土地重整的重要性。”江蘇省土地學會理事長曹雄也坦言，土地的管理者、所有者、使用者、政府和企業(yè)之間有很多相互纏繞、交叉、難以區(qū)分的復雜權利，“任何的土地重整、任何的土地流轉、任何資源市場化配置，如果不能使真正的土地權利人獲得他們應該得到的權益，這種整理就不是可持續(xù)性的。”
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