（二）“十一五”利用外資的目標
“十一五”規劃期間，跨國產業轉移仍將處于活躍期，來華外資總量仍將處于高位。利用外資工作要落實科學發展觀的要求，按照以人為本、全面協調可持續發展的目標和建設和諧社會、建設創新型國家的總體要求，與時俱進地調整的戰略目標。利用外資要從以往追求數量轉變為提高質量，進一步提高利用外資的水平。具體而言：
第一，提高外商投資項目的價值含量。從產業結構看，20多年來來華外資的產業結構發生了明顯變化，在制造領域，從早期的紡織、輕工、玩具等傳統產業為主轉變為以電子信息、機械、化工、制藥等產業為主，尤其是IT產業的外商直接投資，為使我國成為IT產品出口大國發揮了不可替代的作用。從全球產業分工價值鏈角度看，傳統產業存在高附加價值環節，高新技術產業存在低附加價值環節，來華外商直接投資總體而言，仍處于勞動密集的低附加價值環節。因此，無論是制造業還是服務業，無論是傳統產業還是高新產業，均應將提高外商投資項目的價值含量作為主要目標。“微笑曲線”形象地描述了各個價值環節的價值含量，所謂價值含量不是指資本的收益率，而是指勞動生產率。提升外資項目價值含量就是從目前以勞動密集的組裝、簡單加工環節盡快地向上游設計、研發、復雜零部件的生產和下游的運營（總部經濟）、市場開拓、物流、金融務、法律、會計等服務環節延伸。
第二，提高外商投資的溢出效應。對于東道國而言，外商直接投資既有“溢出效應”，也有“擠出效應”。“溢出效應”是對本土經濟的正面外部性，而“擠出效應”則是對本土經濟的負外部性。以技術進步為例，“溢出效應”可能通過多種機制傳導，如外資企業對本土配套企業的訂貨要求、技術指導，人員的流動帶來的管理、技術及國際市場網絡的擴散，競爭帶來的示范作用等。“擠出效應”可能表現為爭搶本土企業的研發骨干人才、抬高研發成本、削弱本土企業的獨立研發能力甚至壓迫本土創新企業的生存空間等。我國以住的外資政策較多地關注了外資對于經濟發展、就業、出口、稅收等的直接貢獻，對如何引導、鼓勵和刺激外商投資企業發揮其“溢出效應”關注不夠，政策不夠完善。隨著我國告別資金短缺時代，“十一五”規劃期間，外資政策要著力發揮外資的“溢出效應”。
第三，加強國家經濟安全。外商投資對國家的經濟安全，既可能有貢獻也可能有負責影響。例如，外商投資企業出口創匯，有利于一國的匯率穩定與金融安全，另一方面，外匯過多也可能導致貨幣發行過多，推動通貨膨脹或泡沫經濟，威脅宏觀經濟穩定。在一些戰略性行業，如果龍頭企業大量被外資企業投資，也可能會對國家經濟安全帶來威脅。不少國家均設有外商投資的審查機構，主要是評估外商投資對國家經濟安全的影響。隨著外資企業來華存量越來越大，特別是一些具有戰略性的服務行業對外資開放力度加大，必然要求我國在開放中加強經濟安全。
（三）政策建議
1、繼續堅持吸收外資的政策取向。我們處在全球化的時代，跨國投資不僅給東道國帶來發展機遇。全球絕大多數國家，都在進一步推進投資自由化，改善投資環境。中國在過去20多年中之所以成為全球化的少數贏家之一，與我國采取的正確的利用外資戰略密切相關，外商直接投資對我國經濟發展的貢獻有目共睹。在吸引外資過程中，并不可能做到十分十美，針對個別外資企業存在的勞工問題、環境問題、壟斷問題等開展反思，無疑有利于我國進一步完善相關法規，改進管理。但如果借此否定利用外資、對外開放政策，則是以偏概全，犯了“一葉障目，不見泰山”的錯誤。有的論者從我國外匯儲備多的現實出發，引用“兩缺口”理論來否認繼續擴大利用外資的必要性。發達國家普遍不缺資金，但也都對外國投資持歡迎政策，“兩缺口”理論何以解釋？在全球化的時代，跨國投資對東道國的主要貢獻，早已經超越了彌補資金缺口的作用，更重要的是跨國投資帶來的先進技術、管理、人才和國際市場網絡，對于深化東道國參與國際分工，提高東道國的國際競爭力具有重大意義。我國正面臨著轉變經濟與外貿增長方式的艱巨任務，堅持進一步擴大吸引外資的政策取向，對實現全面協調可持續發展的宏觀目標十分重要。
2、突出利用外資的產業與區域導向。來華外資在產業上過多集中在制造業，服務業吸引外資不足；在空間上，約90%的直接投資集中在沿海地區，內陸地區吸收外資不足。隨著我國實現內外資企業所得稅并軌（即“兩稅合一”），標志著我國對外資企業實行普惠政策的終結，這是新時期協調內外資關系、建立平等競爭的統一大市場的要求。“十一五”時期要進一步加強對來華外商投資的產業與區域布局引導，在產業結構上，應該及時修訂現有的外商投資產業指導目錄，從產業價值鏈角度細化產業指導目錄，鼓勵外商投資到附加值更高的生產環節上，如為生產服務的現代服務業、總部經濟活動、研發、資本與技術密集程度較高的制造等，而不是簡單地歸類為高新技術產業之類。對于高耗能、高污染的外資項目要嚴格禁止。中西部地區吸引外資不應完全照搬沿海地區的模式，因為內陸地區不適合發展沿海地區大規模開展的加工貿易，因此，應該在內陸地區選擇少數基礎設施較完善、交通區位良好、人力資源或自然資源較豐富的地區，設立特殊經濟區，繼續對外資實行鼓勵政策，引導外商在此投資開展制造業或發展服務外包。
3、處理好利用外資與自主創新的關系。大力提倡自主創新，建設創新國家，是我國在新世紀提升國力的根本。但是，自主創新不是關起門來搞研發，而是要充分利用全球化帶來的各種有利條件，以便低成本、高效率地開展創新活動，并充分實現創新成果所帶來的經濟效益。外資企業對自主創新具有“溢出效應”，不應將自主創新與利用外資對立起來。在開展自主創新時，要充分發揮外商投資企業的“溢出效應”，為此，要繼續鼓勵外資企業在華開展更高水平的研發活動，鼓勵外資企業加強與本土企業、教學科研機構的合作與交流，鼓勵高素質人才的流動。要加強宣傳，打消外商投資企業對自主創新政策的疑惑。
4、正確處理利用外資與經濟安全的關系。以我為主，把握好開放的進程與力度，加強對外資對我戰略性產業進行投資的風險評估，加強日常信息搜集與統計工作，監控可能發生的風險。同時，要防止過分強調經濟安全，喪失發展機遇。美國政府否決中海油并購優尼科的主要理由，即這樁并購威脅美國經濟安全。不過，美國政府對此案的否決，引起了全球輿論的嘩然，這無疑給各國提供了一個反思的教案，即濫用國家安全否決外商投資，也會對國家發展產生另一種負面影響。我國政府已經越來越重視國家經濟安全，例如，有關外資并購的法規中，已經將國家經濟安全作為審查并購的一項標準，但尚未準確定義，評估對國家經濟安全影響的程序也還不夠明確。總之，未來利用外資工作中，要正確處理吸收外資與國家經濟安全的關系，深入研究外商投資對經濟安全的兩面影響，充分發揮其正面作用，防止其負面影響。（國務院發展研究中心 隆國強）
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