就業是民生之本。就業問題是現代經濟學的核心，經濟學上的“凱恩斯革命”以及由此流行開來的政府干預主義就是圍繞就業問題而展開的，故而在西方國家實現充分就業一直是政府的最重要目標。就業問題，是一個經濟問題，又是一個社會問題，也還是一個政治問題。今年上半年法國出現的騷亂就是因就業問題引起的。對具有13億人口的我國而言，就業問題在經濟社會發展中具有更大的“分量”，在一定程度上可以說，中國改革發展的成敗取決于就業問題解決的好壞。中國是農業大國，有8億人屬于“農民”的范疇，農民的就業狀態從根本上決定了中國經濟社會發展的狀態。如果說，在革命戰爭年代，農民是決定戰爭勝負的決定力量，那么，在和平建設的今天，農民就業狀態就是改革發展成敗的決定力量。
一、農民“就業狀態”的涵義
在展開論述之前，有必要對“就業狀態”這個概念做一個交代。在經濟學上，最常用的概念是充分就業，盡管就業的含義后來擴展到各個生產要素，但最主要的仍是勞動力。這個概念主要是指就業的程度，從勞動力的供求數量對比關系上看，達到均衡也就實現了充分就業。但在中國，就業問題不只是一個勞動力與就業崗位多少的對比關系，更重要的是就業的平等性和就業能力的高低。就業平等與否不取決于個人的努力程度，是由一定的制度和體制環境造成的。就業能力高低，如果是個體性的差距，則與個人稟賦及努力程度密切相關，譬如同是大學畢業生，有的就業能力高，而有的就業能力低，這在任何一個社會都存在。但如果不是個體性的，而是群體性的差距，則是制度安排造成的，如教育資源的不平等分配就會造成這種結果。我國長期實行的城鄉分治體制，使農民長期處于就業不平等和就業能力低下的狀態，一方面，對農民就業，尤其是對外出打工者長期采取歧視的政策，他們不能平等就業；另一方面，教育資源、醫療衛生資源都是向城市傾斜，在極其落后的農村環境中，造就了就業能力低下的農民群體。而在經濟學教科書關于就業問題的討論中，這些情況都被抽象掉了，或是在假設不存在不平等的情況下來分析的。
因此，分析我國農民的就業問題，只是抽象地談論有多少剩余勞動力、需要創造多少就業崗位、有多少人失業是遠遠不夠的，勞動力供給和勞動力需求的數量對比關系無法涵蓋我國農民就業的實際狀況，故在此用“就業狀態”這個概念來考察農民的就業問題。
農民“就業狀態”包括三層意思：一是指就業的平等性（或者說就業環境），二是指就業的能力，三是指就業的崗位（機會）。農民就業狀態的變化，就是指農民就業的環境是否好轉，就業能力是否提高以及就業崗位是否增加。就業環境好轉了、就業能力提高了和就業崗位增加了，就可以說，中國農民的就業狀態改善了；否則，就表明農民就業狀態沒有得到改善，甚至惡化了。由于農民就業環境與就業能力決定于制度因素，就業崗位取決于經濟增長，很自然，農民就業狀態的改善既要靠改革，也要靠發展，單有經濟增長無法解決中國農民的就業問題，而農民就業問題解決不好，那其他問題都失去了化解的基礎。進一步推論，我們既需要“在發展中解決問題”的思想，也需要樹立“在改革中解決問題”的理念。
也許還要指出，農民就業既指雇傭就業，即所謂的打工，也包括沒有被雇傭關系的“自我就業”，如從事種植、養殖、加工、運輸、經商，甚至開工廠、辦公司等等。打工也好，自我就業也罷，都離不開就業環境、就業能力和就業機會這三個方面。
二、重新認識農民就業問題
長期來實行城鄉分治制度造成的經濟與社會的二元結構，使我國的就業形成了兩大板塊：一是城鎮戶口勞動力的就業，二是農村農業戶口勞動力的就業。對于第一就業板塊，我國長期是由政府來安排的，在計劃經濟體制下完全由政府“包”起來，基本不需要個人操心。實行市場化改革以來，這種狀況被打破了，政府提出“堅持勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業的方針?！眲趧恿κ袌鲋饾u形成，企業下崗職工、高校畢業生及其他新增就業人員都需要自己尋找就業門路。但隨著城市就業壓力的增大，政府對此采取了許多傾斜性政策，2002年底開始實行的積極就業政策，主要就是針對城市而言的。而對于第二就業板塊，農民長期固定于土地上，不允許流動。隨著聯產承包責任制激發出來的積極性和農業效率的提高，一部分農村剩余勞動力就地轉向非農產業，如鄉鎮企業、家庭企業等，開始了農村的工業化。沿海地區農村工業化帶來了大量的勞動力需求，中西部地區的農村剩余勞動力出現了大規模的異地轉移，出現了中國特有的“民工潮”。城市建筑業、運輸業、餐飲等服務業的快速擴張也拉動了農村剩余勞動力的轉移。隨著工業化和城鎮化的不斷推進，進入非農產業的農民也不斷擴大，現在已經形成了一個龐大的“農民工”群體，并成為我國工業化和城鎮化越來越重要的支撐力量。但農民進入非農產業的過程完全是自發形成的，并非有意的安排，一方面是農村長期的貧窮落后迫使農民不得不尋找新的謀生之路，選擇外出打工，或者自我就業；另一方面是國民經濟成長過程中產生了大量適合于農民就業的工種和崗位。
第二就業板塊的多元化格局固然與改革開放的大背景相聯系，如允許鄉鎮企業、個體工商業等非國有經濟（后來進一步變為非公有經濟）的發展，為農民就業提供了更大的空間，但在農民就業的制度安排上并未有大的變化，近幾年政府對農民就業的關心、關注和重視都零散地體現在與多元政策目標相聯系的各項政策之中，如農村稅費改革，目標是減輕農民負擔；關注“農民工”問題，目標是減緩長期不公正對待農民工激發的各種社會矛盾；政府擴大對農業的投入，目標是糧食安全；開始給農民提供一些勞動技能培訓，目標是緩解農民長期不能平等獲得教育資源所帶來的巨大壓力；加強農村基礎設施建設，目標是為大量的過剩生產能力找到出路，化解國民經濟新階段的“過剩危機”等等。與過去相比，這些政策表現出巨大的進步性，體現了以人為本的新理念，而且對農民就業也帶來了實實在在的幫助。問題是在各級政府尤其是地方政府仍以經濟增長為首位目標、大搞招商引資情勢下，農民的就業問題依然是附帶的，甚至以“只有經濟增長了才能為農民提供更多就業機會”為理由而使農民的就業問題遲遲難以進入到“體制內”來。對農民就業問題缺乏整體考慮，長期使之處于“體制外”原生態，平等就業就不可能實現，農民的就業能力難以提高，農民的就業機會也難以真正增加。農民的就業狀態若在整體上不能得到有效改善，新農村建設就可能出現“泡沫化”，“少取多予放活”的方針就可能變成了只是“送溫暖”、“關懷”和“照顧”，城鄉經濟社會發展可能仍舊是“兩張皮”，最終的結果是
中國經濟社會發展就會因“農民就業”這個瓶頸而不可持續。回過頭看看我們過去所走的路，不難證明這一點。
我國1949年以來的幾次經濟大調整，都是從農業開始的，其實質都是農民就業安排的調整。1961年開始的國民經濟大調整，首先就是讓近千萬人回鄉充實農業生產勞動力，解決吃飯的問題。1958年“以鋼為綱”的大躍進把農村最主要的生產要素——勞動力，大量地吸納到工業領域，農業嚴重“失血”，加上浮夸風盛行，造成了糧食極度短缺、不少地方餓死人的惡果。這次教訓強化了這樣一種觀念：要加強農業生產，不能讓農民輕易地離開土地。戰爭時期創造的“人海戰術”移植到了農業經濟領域，出現了所謂“8億農民搞飯吃”的局面。這種封閉式的加強農業的做法，造成了長期的低效率，吃飯的問題并沒有因為人多而得到解決。直到農村聯產承包責任制的普遍推行，農民在農業領域的就業方式再一次得以調整，從以集體為單位的就業變為以家庭為單位的就業，使當時水平下的個體就業能力得到充分發揮，改變了集體方式下人人種糧的狀況，促進了農業的分工分業，以家庭為單位的種植、養殖和加工開始興盛起來。從集體到家庭的轉變，使農民就業在有限的空間里有了更大的自由，農業效率大大提高，農民收入也出現了有史以來的大幅度增長。農業的發展為工業和城市提供了新的發展空間，并一直延續到上世紀90年代中期。1998年出現的經濟增長滑坡，標志著1978年開始的農民就業狀態改善給整個國民經濟帶來的發展空間已經用到極致，城鄉之間的矛盾和沖突日益尖銳起來。
二者之間的矛盾和沖突表現在各個不同的層面，從結果上看，生活水平差距大，農民消費能力低，至今仍有2300多萬人還沒有解決溫飽問題和1億低收入人口，農民和政府關系的陷入緊張狀態；從條件上看，社會發展差距大，農村基礎設施短缺，公共服務滯后，不少地方“家電用不了，有電用不起”；從制度上看，待遇不平等，戶籍概念下的農民成了“另類”，農民權益得不到保障，尤其在土地方面最為明顯。由此引發的矛盾和沖突催生了農村稅費改革、“三農”問題、新農村建設和城鄉協調發展等新提法、新思路及其相應的政策措施，以試圖緩解這種狀況。新農村建設成為當前的熱點，大家紛紛探討，試圖找出其中的要領，比如“關鍵”、“重點”、“核心”、“重心”等，由此形成五花八門的看法。有的認為關鍵是提高農民素質，因為農民是新農村建設的主體；也有的認為重點是加強農村的基礎設施，實現“水、氣、路、電”村村通，以改善農民的生產生活條件；還有的認為核心是加大農村社會事業發展投入，加強在基礎教育、基本醫療、廣播電視等方面的公共服務體系建設；有部分同志提出，新農村建設的重心是如何促進農民增收，而讓農民富起來的關鍵是減少農民，轉移剩余勞動力；也還有從生產力發展的角度出發，認為提高農業的綜合生產能力是基礎；一些學者從制度、組織創新和農民權利保護的角度分析，認為當前最重要的是維護農民的權利，包括土地權、村民自治權和結社權等等。從一個側面看，這些觀點都有道理，有的確實是深層次的原因，政府的各種政策措施基本上也是從上述各個不同方面來推進的，取得了一些效果。但從整體觀察，缺乏一個共同的目標，多元化的目標沒有被整合起來，很難形成合力。不言而喻，這會使新農村建設的整體效果大打折扣，將會導致城鄉協調發展難有實質性的進展。
其實，當前我們面對的問題都與農民的就業狀態有關。改革開放初期農民就業狀態的改善主要表現在給予了農民更大的就業自由，從集體轉變以家庭為就業單位，農民可以根據具體情況來安排自己的工種和崗位，可在種糧、種經濟作物、養殖、加工、經商、打工等等之間做出不同層次的組合和選擇，使各種生產要素得到最充分、最有效的利用和使用；對土地、資金、家庭勞動力也可以實行不同層次的不同組合，以產生最大的收益。這種微觀就業狀態改善帶來的高效率一直支撐著中國的工業化、城鎮化和市場化，也支撐著中國的改革、發展和穩定。但現在已經到了極限，再也無法承受規模日益龐大的中國這個經濟體所帶來的重壓，農民有太多的不能承受之重。
戶籍概念下的“農民”就業的范圍不斷擴大，進入的領域和行業越來越多，但種種不平等的“硬性”制度障礙和歧視農民的“軟性”觀念障礙在阻礙農民異地就業，在宏觀層面上制約了農民作為生產要素潛能的進一步釋放。農民整體的就業能力低下，主要從事簡單勞動，與這種就業能力對應的就業格局會與我國工業化水平上升和現代農業對高素質勞動力的需求脫節，從而拖曳整個經濟結構的優化和提升。相對于龐大的剩余勞動力，在農業、工業和第三產業給農民提供的就業崗位依然不足，在宏觀層面看存在大量隱性失業。如果在宏觀層面的農民就業狀態不能逐步得到改善，我們面對的許多難題將無法解決，而且會造成新的矛盾和問題。下面幾個方面的問題都與農民就業狀態有內在的直接聯系：
一是改革發展成果的共享。這是當前社會上最為關注的問題，對改革的爭議也是由此引起的。從城鄉關系來看，農民是低收入群體，改革發展成果更多地傾向了城市居民?？陀^分析，這主要是農民的就業狀態未能得到同步改善所致，在就業能力低且不能平等就業的條件下，農民如何去共享發展成果呢？政府的再分配是保證社會成員共享發展成果的重要環節，但堅實的基礎則還是要通過就業來實現。如果能平等就業和具有足夠的就業能力和就業機會，那么，發展成果的共享就可基本實現。
對政府而言，有兩條途徑：一是通過促進就業來實現發展成果的共享，二是通過強化再分配來實現發展成果共享。在現實中我們的政策更多地偏向后一條路徑，尤其是涉及到城鄉分配關系問題時，對前一條路徑重要性的認識還不十分清晰。在農村稅費改革之后，應當是轉變的時候了。
二是貧困群體的脫貧。目前全國農村仍有2365萬人沒有解決溫飽問題，處于年收入683元至944元的低收入群體還有4067萬人，兩者合計達到6432萬人。若按照聯合國每人每天1美元的標準來衡量，我國的貧困人口將達到1億人。貧困人口的最主要特征是就業能力極其低下?？梢哉f，貧困是“就業的貧困”。在存在大量過剩勞動力的買方市場情形下，有一部分人必然找不到雇主，但這并不意味著找不到就業崗位（包括自我就業）。農村的貧困人口大多數是小學文化水平，甚至是文盲，加上長期處于封閉的環境中，即使外出打工都很困難，更不要說通過生產經營來實現自我就業。中國減貧能取得舉世矚目的成績，主要得益于農民的微觀就業狀態大大改善，農民有了更多的就業自由和自主選擇權。要進一步減貧，并鞏固減貧的效果，取決于農民就業狀態能否得到進一步的改善，使農民有更好的就業環境、更強的就業能力和更多的就業機會。
三是農民增收。農民增收難，是農民的微觀就業狀態難以進一步改善而產生的硬約束導致的。就業環境差，影響了農民工資性收入增長，微薄的一點工資時常被老板克扣；就業能力低下，影響了農民的收入來源，靠傳統耕作方式的種糧賣錢自然難以增收；相對于大量剩余勞動力來說，就業崗位的不足也使農民增收遇到了宏觀層面的約束。農民增收難的直接障礙在于農民的就業狀態，而糧食價格、農業成本、農民負擔等影響農民增收的因素在目前既定的農民就業狀態下已經沒有可進一步操作的空間。
四是減少農民。從工業化、城鎮化的最終結果來看，減少農民是必然的結果。工業化國家的發展歷程已經充分證明了這一點，在中國也不會例外。但這個結果不會自動實現，需要農民就業狀態的相應改變。這是前提條件，除了就業崗位在一定程度上可以由工業化、城鎮化來擴增之外，就業環境、就業能力都是這個過程本身所不能創造的。減少農民和農民的就業狀態有直接的關聯。盡管現在進城的“農民工”隊伍在不斷擴大，但由于農民在城市不能享受平等的市民待遇，因而使農民難以在城市定居下來變成市民?！昂蝤B式”的就業使農民永遠只能是農民。
從上面的分析中不難看出，農民就業狀態是我國改革發展中具有廣泛滲透性和關聯性的問題，而不是一個孤立于農村范圍內的問題。如果現行政策不能在宏觀層面促進農民就業狀態的改善，則上述問題都將無法破解；反過來說，如果我們的政策重心都圍繞農民就業問題來做文章，則可產生廣泛的“關聯效應”，帶動其他問題的解決，收到事半功倍之功效。
在中國，農民就業狀態是判斷城鄉經濟社會發展協調程度的基本標志。只要農民就業狀態不斷改善，有更好的就業環境、更強的就業能力和更多的就業崗位，城鄉經濟社會發展就會自動地趨向協調。像浙江等發達地區能率先發展起來，究其原因主要是農民的就業狀態較好，地方政府營造了較好的就業環境，農民有較強的就業能力，尤其是自我就業能力，從而推動了城鄉的協調發展。就此而論，改善農民就業狀態應成為我國改革發展始終不渝的基本目標。這個目標實現了，全面建設小康社會就可自然達成。
（作者單位：財政部科研所）
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