國研中心專家：大城市不能只要“人手”不要“人口”
我國現在許多大城市面臨人口膨脹難題，不斷增加的外來人口使得土地、水源、環境、交通等資源不堪重負。為此，有人提出，應通過政策控制城市人口規模。但國務院發展研究中心社會發展研究部(以下簡稱“國研中心社會部”)發布的研究報告卻認為，發達地區更有條件吸納外來人口安家落戶，以實現人口分布與經濟集聚在空間上的協調。
近日，課題組組長、國研中心社會部副部長貢森接受了中國青年報記者專訪。
中國青年報：北京、上海、廣州等大城市由于聚集優質社會資源，吸引了越來越多的外來人口，使這些城市土地、環境、水資源難以承受。為什么你們卻認為，大城市應該對外來人口更加開放？
貢森：經濟越發達的地區，人口集聚會越多，這是人口分布的基本規律。隨著經濟的發展，就業機會增加了，自然帶來勞動力的集聚，區域消費水平也提高了，進而吸引更多的產業和人口集聚。
改革開放以來，東部發達地區經濟得到快速發展。城市的發展離不開人的貢獻，但許多城市對外來務工人員的態度卻是矛盾的，需要他們勞動，卻不希望他們分享發展成果。說白了，就是只要“人手”，不要“人口”。
實際上，經濟發達地區現在的發展水平是與中央的傾斜政策分不開的；按照主體功能區劃，重點開發區和優化開發區等經濟發達地區，未來可能在土地、信貸、投資、財政和環保等方面享受更多的政策優惠，這些地區也應該承擔更大的義務，幫助外來人口安家落戶。
中國青年報：但是人們一般會認為，由于資源的有限性，地區對人口的容納也是有限的。以北京市為例，從現在的人口增長趨勢看，未來10年內，北京市人均水資源量將不足300立方米，而300立方米是國際上公認的不應突破的底線。
貢森：對于自然環境因素的討論不是孤立的，而必須與一定的技術條件、經濟發展水平和公共服務狀況相結合。隨著社會經濟的發展和技術進步，各種資源的流動性增強，自然資源的剛性約束被削弱了，耕地資源、水資源等自然資源不再成為人口集聚的主要障礙，人口集聚更多地取決于經濟和社會因素，其中經濟因素更是占據了主導地位。
目前，我國人口正在向經濟發展速度較快的區域流動，人口集聚的趨勢比較明顯，這表明，以就業為主的經濟因素是中國人口空間分布的決定因素。如果將水資源等自然要素的影響絕對化，多數東部發達地區水資源都超載了，人口都要外遷。顯然，這與全國人口“孔雀東南飛”的普遍選擇是不相符的。
實際上，按照國際上通用的綜合性可持續指標來測量，我國發達地區的綜合資源的人口承載力還有較大富余。但我們在調查中發現，許多發達地區都以資源環境已經超載、社會環境變差作為托辭，不愿意吸納外來人口。但這些地區的經濟發展又提供了更多的就業崗位，可以吸納更多的外來人口，這是地方政府難以控制的。過去幾個月，沿海地區普遍出現的“民工荒”就是一個例證。
中國青年報：現實情況是，許多大城市由于人口增多帶來許多問題，如交通擁擠、水資源短缺、環境惡化等。
貢森：不能將城市擴張中的問題簡單地歸咎于人口增多，事實上許多問題是城市規劃不科學，或公共服務不到位造成的。比如我國一些特大城市采取的“攤大餅”式的發展，服務機構、行政單位都集中在城市中心，而人們居住得越來越遠，造成上班向心式地漲潮，下班離心式地退潮。而美國洛杉磯等組團式發展的城市，就可以在很大程度上避免交通擁擠的問題。我國應該借鑒這種“多中心、組團式”的發展策略，不搞集中式中心區，每個組團都有辦公、購物、休閑和居住中心，各個組團互相獨立存在，這樣，整個城市交通也就順暢了。
廣東的東莞是一座向工業化、城市化快速發展的城市，也是一座城鄉一體的組團式城市。市直接管轄鎮(街)，中間不設縣或縣級區。組團式的城市空間構架構成了東莞的城市特色，既突出市中心區，又充分考慮各鎮(街)的全面均衡推進。理性地講，東莞這種組團式的城市發展模式，也可能是今后中國城市規劃部門應該借鑒的方向。
中國青年報：人口增加導致對住房、醫療衛生、教育等商品和服務需求的增加，可是，公共服務的提升還是跟不上人口集聚的速度。比如，北京市規劃修編之后的最新“總體規劃”，是到2020年時，總人口控制在1800萬人。但是，到目前為止，北京市的常住人口和外來人口的總和已經超過2200萬人，應該說已經提前十年完成了發展規劃目標。
貢森：所以，關鍵在于，為什么服務沒有同步提升？一般來說，經濟集聚和人口集聚過程是互相促進的。在一個地區新建或擴建工廠，一般會帶來新的就業崗位；在人口自由流動的條件下，新的就業必然帶來供養人口的遷入，新增人口及其消費必然帶來物業稅、消費稅的增加；地方財力的增加，可以加大對基礎設施等投資環境和公共服務等人居環境的投入，也可以減稅讓利，有助于吸收更多的企業和人口集聚。
但在我國，由于戶籍、稅收等相關制度因素的制約，使得經濟集聚和人口集聚相互加強的良性循環過程被大大弱化了。戶籍制度導致人口自由遷移受阻，而在地方財政收入主要依靠來自生產環節征收的增值稅的財稅體制下，企業的生產活動是地方政府的主要收入來源，而人口增加通常意味著公共服務供給和財政壓力的增大，因此便形成了只要“人手”不要“人口”的思路，以至經濟規模與人口規模不平衡。
中國青年報：“經濟規模與人口規模不平衡”怎么理解？是大城市人口相對過剩嗎？
貢森：恰恰相反。與區域經濟集聚規模相比較，我國西部地區顯得“人口過剩”，而東部沿海地區則是“經濟過剩”。這是根據常住人口數據統計的，如果按戶籍人口，即按照完全能夠享受當地經濟發展成果的人口來算，我國西部地區的“人口過剩”以及東部地區的“經濟過剩”會更嚴重。
中國青年報：這種經濟集聚與人口分布不均衡會帶來哪些危害呢？
貢森：這樣既不利于東部沿海地區進一步發揮規模經濟的集聚效應，也不利于區域間的生活水平和公共服務的均等化。流動人口難以在城市立足，導致中西部剩余勞動力未能充分轉移，內地與東部沿海之間的人均收入和福利水平差距被拉大。而城市內部“二元社會”的分割，也會加劇未來城市內部不同人群之間的社會矛盾，給未來的城市治理、城市內部的社會和諧發展和經濟持續增長帶來巨大的挑戰。
因此，我們建議，應盡快使人口分布與經濟集聚相協調，妥善安置已經進城務工經商的外來人口。
中國青年報：那應該怎樣糾正經濟發展和人口分布不平衡的現狀呢？
貢森：針對這一問題，“十一五”規劃以及主體功能區規劃編制的相關文件提出，要促進人口分布與經濟布局相協調，基本實現公共服務均等化的戰略目標。為了實現這一目標，我們提出三方面政策建議：首先要改革戶籍制度，鼓勵外來人口在承擔法定經濟責任的基礎上，逐步實現安家落戶；其次是在公共服務的提供上實行“費隨人走”，并積極探索在消費環節征收增值稅，以實現人口增加與地方財政利益的一致性；第三是在未來40年時間里，對發達地區吸納人口的數量作出適當的硬性要求，以逐步降低歷史積累起來的不協調度，也就是“還欠賬”。
|
