未來戶籍改革建議：低門檻、漸進(jìn)式
貢森對(duì)中國青年報(bào)記者說，目前戶籍主要是通過代際繼承獲得的，而戶籍的背后是公民權(quán)利，因此，現(xiàn)行的戶籍制度體現(xiàn)的是權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等?！安皇钦f今后戶籍不能再通過代際繼承獲得，這種方式仍然可以保留，但在外來人口對(duì)居住地盡了法定義務(wù)后，就應(yīng)給予相應(yīng)的權(quán)利。戶籍制度改革的原則應(yīng)該是法定權(quán)利和法定義務(wù)對(duì)等，而法定義務(wù)主要包括繳稅、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！?br/>
近年來，不少地方開始實(shí)行“居住證”制度，在一定程度上對(duì)原來的戶籍堅(jiān)冰有所打破。如上海、廣東等地實(shí)施的“居住證”制度，入戶條件開始與居住年限、社保參保年限掛鉤?！稄V東省流動(dòng)人口服務(wù)條例》規(guī)定，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計(jì)劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的，可以申請(qǐng)常住戶口。上海規(guī)定持有居住證滿7年并參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年、依法繳稅、有中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或技師資格、符合計(jì)劃生育政策，就可以申辦該市常住戶口。
“雖然規(guī)定的繳費(fèi)年限偏長、附件條件過多，這些做法相對(duì)購房入戶而言，更為合理，管理也更加精細(xì)化?！必暽f，居住證制度實(shí)際上提供了“梯度賦予權(quán)利”的思路，即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，部分享受現(xiàn)戶籍人口享有的基本權(quán)利，如同等就業(yè)、同等參加社會(huì)保險(xiǎn)、基本免費(fèi)的初級(jí)衛(wèi)生保健、子女免費(fèi)接受義務(wù)教育等。而且，這一制度也為從“居住證”轉(zhuǎn)為“永久居住證”——即當(dāng)?shù)貞艨凇峁┝穗A梯，領(lǐng)取居住證者依法繳稅或社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到一定年限后，就可以申請(qǐng)當(dāng)?shù)貞艨?，從而全面同等享有原戶籍人口的廣泛權(quán)利。
課題組的總體思路，就是在“居住證”的基礎(chǔ)上，使公民權(quán)利的獲得方式從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”。具體來說，是使原來的“高門檻、一次性”獲得所有權(quán)利的方式，過渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益，為普通勞動(dòng)者的社會(huì)流動(dòng)提供了一個(gè)階梯。
具體來說，只要在當(dāng)?shù)赜泻戏?、體面的住所，租房也行，就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放居住證。在此基礎(chǔ)上，以居住證作為基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的享受條件，以社保參保年限或繳稅年限作為附加待遇的享受條件。
長期以來，國家在推動(dòng)完善農(nóng)民工社會(huì)保障，但執(zhí)行效果并不理想。重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的一名工作人員說，重慶有三四百萬農(nóng)民工，而參保最多的工傷保險(xiǎn)，只有60萬人?！捌鋵?shí)政策上沒什么障礙，但農(nóng)民工不愿意參保。因?yàn)樯鐣?huì)保障不穩(wěn)定，農(nóng)民工們覺得，將繳納社保的錢裝進(jìn)自己口袋里更保險(xiǎn)，但這又進(jìn)一步造成他們享受不到應(yīng)有的社會(huì)保障，形成惡性循環(huán)?！?br/>
而課題組建議的戶籍改革，是要進(jìn)一步放寬入戶條件，以參保情況作為廣大外來人口獲得當(dāng)?shù)貞艨诤腿嫦硎芫用駲?quán)益的一個(gè)階梯。“這樣做既可以有序地推進(jìn)公民基本權(quán)益的保護(hù)，促進(jìn)外來普通勞動(dòng)者的社會(huì)融合，還可以調(diào)動(dòng)參保積極性。另外，由于外來人口較為年輕，他們的參保有助于控制乃至降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣，更多的人口就有能力支付保費(fèi)了。與買房入戶相比，將參保年限作為基本權(quán)益保護(hù)的必要條件，更有利于社會(huì)公平以及國民經(jīng)濟(jì)的均衡和可持續(xù)發(fā)展?！必暽f。
基本公民權(quán)利無條件獲取福利待遇與社保年限掛鉤
按照課題組的改革思路，戶籍改革的方向是要強(qiáng)化戶籍的登記功能，淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)，同等參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度，同等享有初級(jí)衛(wèi)生保健，以及免費(fèi)接受義務(wù)教育。
課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革對(duì)教育資源和住房保障的沖擊最大。一些地方的戶籍改革帶來大量新增戶籍人口，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求大幅增加，學(xué)校越來越擠，班級(jí)人數(shù)越來越多。
“但壓力不能成為不改革的理由。”貢森說，戶籍制度改革的總體方向，是允許在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)的外來人口，逐步享有與當(dāng)?shù)卦瓚艏丝谕瑯拥臋?quán)利和福利。目前出現(xiàn)一些問題，并不是戶籍改革本身的錯(cuò)，而是配套改革不到位，是有辦法解決的。
而且，有一定的壓力并不是什么壞事，恰恰是促進(jìn)資源配置調(diào)整、推動(dòng)改革的動(dòng)力。例如，課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在鄭州市，戶籍改革造成教育資源緊缺的壓力，反而推動(dòng)有關(guān)部門在不到5年的時(shí)間里，新建、改擴(kuò)建了57所學(xué)校，成了教育發(fā)展的一個(gè)契機(jī)。
但高考是個(gè)繞不過去的坎兒。現(xiàn)在，城市外來人口面臨的最大障礙，是子女不能在居住地參加高考。
劉先生是四川人，現(xiàn)在重慶工作，兒子上初三了。去年，劉先生剛在重慶買了房子，但買完房才發(fā)現(xiàn)，要轉(zhuǎn)成重慶戶口，還需等3年，兒子還得回老家高考，由于兩地教材不一樣，高中還得回四川上?！拔以谥貞c打拼這么多年，現(xiàn)在為了孩子可能還得回去，這邊的努力就都白費(fèi)了。”劉先生為此很苦惱。
實(shí)際上，高考資格與戶籍脫鉤的替代管理辦法很好解決。重慶市教育局一位官員說，“各地的招生指標(biāo)分配依照應(yīng)屆畢業(yè)生的數(shù)量，而不是以戶籍人口來計(jì)算。當(dāng)然，為了避免高考移民，要規(guī)定一個(gè)起碼3年的學(xué)齡限制。”
“做起來并不難，關(guān)鍵是要下決心改革?！必暽f，課題組在全國多個(gè)省市調(diào)研后認(rèn)為，參加高考的資格可以通過更合理的替代性管理手段有條件地放開。比如，可以通過學(xué)籍年限和監(jiān)護(hù)人的參保年限來控制和逐步放開。與此相配套，全國高等院校學(xué)位的分配也要逐步以考生人數(shù)為主要依據(jù)。
而醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)是以個(gè)人繳費(fèi)為基礎(chǔ)的，權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，不會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來負(fù)擔(dān)。因此，只要是持有居住證的居民，就可以參加這些保險(xiǎn)項(xiàng)目。對(duì)于有財(cái)政補(bǔ)貼繳費(fèi)的項(xiàng)目(如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等)，中央政府應(yīng)該研究制定全國統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)貼外來人口參加各類保障項(xiàng)目。
而對(duì)于低保和保障性住房等社會(huì)救助的享受資格，可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，設(shè)置不同的社保參保年限或繳稅年限要求?！叭丝诹魅氤鞘幸话愣际菫榫蜆I(yè)而來，城市鼓勵(lì)的正是這種流動(dòng)。能夠在一個(gè)城市生活，也必須有一定的生存能力。為了鼓勵(lì)這種流動(dòng)，并防止‘福利旅游’，對(duì)低保和保障性住房等社會(huì)救助待遇，設(shè)置較高門檻是有必要的，這也是對(duì)流入人口的一種生存檢驗(yàn)?！必暽f，“具體可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，要求達(dá)到一定的社保參保年限或繳稅年限，才可以享受這些待遇。特別是對(duì)于低保等社會(huì)救助，則要設(shè)置較長的年限。當(dāng)然，為了讓更多的外來人口繳得起費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要適當(dāng)降低。”
貢森總結(jié)說，他們不贊成推翻戶籍管理政策，而是建議實(shí)行“兩保兩新”的方案。既為戶籍人口保留“捷徑”，他們可以通過繼承而享有廣泛權(quán)利；又為外來人口通過買房、投資和知識(shí)技能等入戶保留“快車道”；更為廣大普通勞動(dòng)者及其家屬開辟一條通道，提供一個(gè)新的易于攀登的入戶階梯，并在上升臺(tái)階上不斷新增權(quán)利，直至實(shí)現(xiàn)永久入戶和同等享有原戶籍人口的所有權(quán)利。“這樣既可以鼓勵(lì)人口的有序流動(dòng)，又可以加強(qiáng)人口管理，也有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化?！必暽f。
貢森說，戶籍制度改革是一個(gè)整體工程，還需推進(jìn)與其掛鉤的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等相關(guān)領(lǐng)域的配套改革，特別是要改變目前以戶籍人口為基礎(chǔ)的財(cái)政及公共支出體制。
“權(quán)益脫鉤改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大?！必暽嬖V記者，“這是很多地方管理者的共識(shí)，希望盡早改革。現(xiàn)在需要中央下決心，總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，及早出臺(tái)指導(dǎo)意見，規(guī)范各地改革?！?br/>
課題組在調(diào)研時(shí)還了解到，在積極探索一元化戶籍制度改革的地方，農(nóng)村居民并沒有一窩蜂地涌向城市。有的地方管理者認(rèn)為，很多擔(dān)心都是臆想的。“我們以前想象，可能農(nóng)村人一夜之間都會(huì)跑到城里來，但實(shí)際上人們都是有利益權(quán)衡的。管理者總擔(dān)心農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、占用公共資源，這種擔(dān)憂有些過頭。沒有工作和住房，人們進(jìn)城干什么？難道天天住火車站？”重慶一位政府官員說。
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