以人口計生網絡為重要平臺
加快構建農村公共服務體系
中國（海南）改革發展研究院
2006年12月10日
當前，我國不僅面臨著經濟快速增長與發展不平衡、資源環境約束之間的突出矛盾，而且也面臨著公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺之間的突出矛盾。為此，應當在繼續完善社會主義市場經濟體制的同時，加快建立社會主義公共服務體制。
立足于我國現實，公共服務體制建設的重點和難點在農村。在甘、寧、青、瓊四省（區）農村調研的基礎上，中國（海南）改革發展研究院認為：在農村公共服務體系建設進程中，人口計生網絡可以發揮更加積極的作用；以人口計生網絡為重要平臺，加快構建農村公共服務體系有很強的現實性和迫切性。
一、適應廣大農民的現實需求，把農村公共服務體系建設作為新農村建設的重點
當前，分享基本而有保障的公共服務已成為廣大農民最迫切的期盼。從我國農村的現實情況出發，應該把構建農村公共服務體系作為新農村建設的重點，采取有力措施，取得實質性突破。
1.在現實情況下，充分估計農村基本公共服務短缺對農民生存和發展造成的影響。近幾年來，我國農村公共服務供給得到了不同程度的加強，一系列惠農政策得到了廣大農民的擁護。但農村公共服務短缺的問題尚未在制度上得到根本解決，廣大農民在義務教育、公共醫療及低保等方面的基本需求沒有得到有效滿足。農村公共服務的短缺，直接制約了農民綜合素質的提高，使其基本生活和長遠發展均受到嚴重影響。以最低生活保障為例，截至2004年底，我國僅有8個省份全面建立農村最低生活保障制度。相關統計也表明，我國9000萬農村老人中約有90%享受不到社會保障。再以教育為例，目前我國農村15歲及以上人口平均受教育年限不足7年，與城市平均水平相差近3年。中國（海南）改革發展研究院調研的某些地區，平均受教育年限甚至不到4年。其結果是，全國8500萬文盲半文盲中的3/4以上集中在西部農村、少數民族地區和國家級貧困縣。
2.從制度層面著手，保障農村基本公共產品的供給。我國農村基本公共服務的短缺，有公共服務需求變化以及財政資金投入不足等原因，但更重要的在于公共服務體制的缺位。這主要表現在兩方面：一是公共服務供給的責任主體不明確。國際經驗表明，政府是公共服務供給的最終責任者，是“被問責”的主要對象。而在我國公共管理的實踐中，由于各種原因，政府的精力仍然集中于經濟建設，在一定程度上忽視了公共服務的供給；GDP“政績觀”強化了公共服務供給的難以問責，由此導致農村基本公共服務供給短缺。二是城鄉二元公共服務體制。我國長期形成的城鄉二元體制使城鄉居民在享受公共服務方面存在巨大差異。聯合國《2005年中國人類發展報告》顯示：我國城市的人類發展指數為0.81，而農村僅為0.67；中國（海南）改革發展研究院的初步測算則表明，公共服務因素在城鄉實際收入差距中的影響為30%～40%，都在一定程度上佐證了這一點。因此，必須從體制方面探究我國農村基本公共服務短缺的成因，并采取措施加快農村公共服務體制建設，為農民提供基本而有保障的公共服務，促進農村經濟社會協調發展。
3.以農村公共服務體系建設為主線，加快農村綜合改革。隨著經濟社會的發展，與我國人口眾多的國情相聯系，基本而有保障的公共服務外延在不斷擴大。它不僅包括義務教育、公共醫療、社會保障等，而且也包括提高人口素質和生存質量等方面，例如降低新生兒缺陷發生率和臨終關懷等，即把“生、老、病、死”都納入考慮范圍。這對農村公共服務體系提出了新的、更高的要求。
當前，我國農村的綜合改革已進入新階段。改革的重點將轉向鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制等方面。根據農村實際情況，應當盡快把以人口計生網絡為重要平臺的農村公共服務體系建設，納入到農村綜合改革的總體框架中，通盤考慮。具體而言：第一，盡快成立高層協調機制，加強對農村公共服務體系建設的統一領導。第二，堅持統籌兼顧、綜合配套，協調各方利益關系。應當以“鄉財縣管鄉用”為契機，強化鄉鎮政府的公共服務職能。第三，把握農村公共服務體系建設的總體情況，推進綜合性改革試驗和專業性、地方性的改革試點。可以優先考慮在西部某些貧困地區實行“先試先行”。
二、加快人口政策轉型，充分發揮人口計生網絡在農村公共服務體系建設中的重要作用
國際經驗表明，一國的經濟社會能否持續發展，很大程度上取決于它能否全面提高人口素質。當前，我國人口政策在比較成功地穩定了低生育率的同時，也面臨著全面提高人口素質的挑戰。
4.抓住有利時機，實現從側重控制人口數量向側重提高人口素質的轉變。一方面，我國在人口增長方面已初步實現了“低出生率、低死亡率、低自然增長率”。但是，形勢依然嚴峻。目前低生育水平很不穩定，反彈勢能大；維持低生育水平的代價高。近幾年，我國年均人口自然增長仍高達800萬左右。新時期穩定低生育率的工作還不能松懈，控制人口數量仍然是我國人口發展的戰略目標之一。
另一方面，從提高人口素質和改善人口結構出發，人口計生政策轉型更有迫切性。我國盡管是一個人口大國，但遠不是一個人力資源強國。例如，我國25歲以上人口平均受教育年限僅為7.42年，僅相當于美國100年前的水平。這種情況遠不適應我國經濟社會發展的需要，由此更加凸顯出全面提高人口素質的迫切性。適應這種要求，我國的人口計生政策需要盡快實現從重點控制人口數量向重點提高人口質量的轉變，并以此為重點全面規劃人口計生網絡的發展，使其在農村公共服務體系建設中發揮更大的作用。
5.從人的全面發展出發，加快由單一計生工作向統籌解決人口素質的轉變。提高我國人口素質是一項綜合性很強的任務，不僅僅是控制生育環節，還包含義務教育、醫療衛生、社會保障、就業等多方面的內容。因此，需要客觀地分析人口計生網絡和相關部門在控制人口數量和提高人口質量方面的積極作用，加快人口政策轉型：一方面，如果我國人口政策轉型能夠順利實施，并且建立起一套有效的農村公共服務體系，養兒防老等現象的內在壓力將會得到有效釋放，相應地，也將大大降低計劃生育的工作難度；另一方面，當前影響人口素質的主要原因之一在于公共服務體系的不健全。通過保障基本公共服務，人口政策轉型將有助于提高人口素質和優化人口結構。由此看來，新時期人口發展政策的重點應該轉變到統籌規劃和解決人口素質上來，并引導人口合理分布，這無疑比單一的計生工作更貼近農民的需求，從而更能夠取得實效。
6.適應公共管理方式的變化，實現從控制管理型向公共服務型轉變。當前公共管理的發展趨勢之一是：從單向管理向互動溝通轉變，參與主體不斷擴大。適應這個趨勢，結合我國實際情況，新時期的人口政策既要強調“計劃生育是農民應盡的義務”，也要強調“合法生育是農民的基本權利”。在此基礎上，利用基本公共服務等手段靈活調節，確保國民素質的全面提升，保障人口安全。近幾年來，隨著形勢的發展和工作的深入，人口和計劃生育工作也更加人性化。目前人口計生網絡采取的 “以獎代罰”以及為不孕不育夫婦提供技術扶助等措施，受到了廣大農民的歡迎。下一步應該繼續加快我國人口計生政策的轉型進程，加強人口計生網絡在農村公共服務體系建設中的作用。
三、依托農村人口計生網絡，整合農村公共服務資源
加快農村公共服務體系建設，需要充分利用農村現有公共資源。中國（海南）改革發展研究院調查表明，依托農村人口計生網絡，充分利用并整合現有公共資源，可以大大節省構建農村公共服務網絡的時間和成本，達到“時間短、投入少、見效快”的目的。
7.充分發揮和拓展人口計生網絡優勢，強化農村公共服務體系。目前，我國已經建立了一個相對健全、遍及城鄉的人口和計劃生育管理和服務網絡，該網絡集行政管理、技術服務、群眾工作、社區和村民自治組織于一身。充分利用人口計生網絡的隊伍、服務、信息優勢，有利于加快建立農村公共服務體系。
（1）以農村人口計生網絡為基礎，組建農村公共服務體系的基本隊伍。農村公共服務體系建設是一項系統工程，需要廣泛的社會組織資源作支撐。經過多年的努力，我國已形成了一支工作能力比較強的人口計生隊伍，他們懂得并了解如何滿足農民的基本公共服務需求。建議以此為基礎，建立并完善農村公共服務的組織體系。
（2）以農村人口計生網絡為中心，建立全方位的農村公共服務信息系統。農村公共服務體制建設需要一個完備的信息系統，以準確反映不同地區農民的公共服務需求信息。目前人口計生網絡的信息系統比較健全，涵括了農村人口信息等多方面的資料。因此，可以在現有人口計生網絡的信息系統基礎上，盡快整合相關農村公共服務信息渠道，建立相對完備的農村公共服務信息系統，更好地為農民服務。
（3）積極穩妥地拓展人口計生網絡功能。從現實情況看，人口計生網絡還有相當大的功能拓展空間。當前至少可以考慮以下三方面的內容：第一，將農村最低保障與社會救濟作為功能拓展的突破口。我國已經具備了建立農村最低生活保障與社會救濟的財力。但這項工作要取得預期效果，需要加大基礎性工作的力度。寄希望于民政等部門在基層建立一套類似的“進村入戶”的系統，短期內尚不現實，也不符合范圍經濟的原則。可以考慮把這項工作納入到人口計生網絡內。第二，為農村提供公共衛生與預防保健。發揮人口計生網絡的既有優勢，在一定程度上可以彌補農村衛生保健等方面的不足。可以通過人口計生網絡免費為農民提供公共衛生與預防保健，在一定程度上避免鄉鎮衛生院為了基本生存而被迫采取的一些營利性行為。第三，為其他部門的農村工作提供重要支持。人口計生網絡可以發揮其網絡優勢，為相關部門提供準確信息，使其及時掌握基本情況，實現公共服務的有效銜接。換言之，利用人口計生系統的現有網絡，其他部門也可以深入到農村，從而在相關領域發揮重要作用。
8.以優化資源配置為原則，建立農村人口發展服務中心，逐步整合農村公共服務資源。我國農村傳統的公共服務機構分布在鄉鎮政府及“七站八所”中。利用人口計生網絡，通過保障基本公共服務供給，不僅可以加快鄉鎮事業機構改革的步伐，而且可以大大提高農村公共服務的供給能力。
根據我國農村現實情況，建議在計生服務站的基礎上成立“農村人口發展服務中心”。這個中心承擔計生服務站的基本職能，包括穩定低生育水平、普及婚育知識、提供產前產后服務等；同時逐步拓展功能。本著“成熟一個，整合一個”的原則把鄉鎮政府及“七站八所”中具有公共服務性質的事務逐步納入到農村人口發展服務中心，包括農村義務教育、公共醫療、公共衛生、社會保障、公共安全等。同時，把這些機構中盈利性質的事務推向市場。這既可以減少當前農村公共服務供給中的重復、浪費，又可以形成政府與社會在公共服務供給上的良性互動，提高農村公共服務體系的效率。
9.妥善處理好農村公共服務體系建設過程中計生與衛生的關系。以人口計生網絡為重要平臺建立農村公共服務體系，應當兼顧多方面的利益訴求。從技術層面看，與農村人口計生網絡的服務比較接近的是衛生部門。人口計生網絡與衛生系統存在某些資源和業務重合的現象，導致了兩者之間出現沖突。為此，需要協調好人口計生網絡與衛生系統之間的關系，以形成有效合力。
從各自特性和路徑依賴出發，我們認為，比較現實的選擇是：衛生系統可以定位在國有醫療資源的合理配置、醫療秩序維護和醫療市場監管、建立基本的醫療保障體制（包括加快推進新型農村合作醫療）等方面；而人口計生網絡的定位主要體現在統籌人口發展、農村預防保健與公共衛生、為農民提供基本保健與育齡婦女服務等。后者的作用更體現在政策層面，而不是局限在技術層面。
在有效分工基礎上，應充分發揮雙方優勢，形成競爭與合作的局面，以加快建立并完善農村公共服務體系。一方面，進一步強化衛生系統的技術能力。人口計生網絡可以把其技術服務委托給衛生系統，兩者之間形成“委托－代理”關系。另一方面，進一步強化和完善農村人口計生網絡，減少衛生系統在網絡建設上的重復投入。衛生系統可以借助人口計生網絡，動態了解農村公共衛生情況。在實踐中，應當考慮不同地區的具體情況（例如人口密度、地方病等），采取符合當地的模式，不強求高度一致。
四、推進體制機制創新，加快建立農村公共服務體系
以人口計生網絡為重要平臺創新和完善農村公共服務體系，是一項全新的制度安排。在推進這項制度的同時，也需要加快相關制度環境建設。
10.以人口計生網絡為平臺加快建立農村公共服務體系，必須推進政府轉型。由于鄉村自治和農民組織發育處于初步階段，政府在農村公共服務體系建設方面仍扮演著關鍵的角色。因此，必須明確各級政府在農村公共服務供給中的責任與義務。只有具備了這個前提，才能更好地發揮農村人口計生網絡的優勢，加快建立農村公共服務體系。
我國正處于經濟社會的加速轉型階段，應當針對農村的現實矛盾和問題，出臺相關的政策，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的問題。目前一些“政策” 往往政出多門，沒有綜合考慮公共服務短缺的癥結以及公共政策的外部性，導致部門間難以形成合力。以人口計生網絡為重要平臺建設農村公共服務體制，必須統籌設計相關的經濟社會政策，積極推動政府轉型。
11.盡快使人口計生的相關政策制度化和法制化。廣大農民對人口計生政策的轉型非常歡迎，但同時也存在一些疑慮，主要是擔心國家政策不穩定。因此，建議把“以獎代罰”等人口計生政策盡快制度化和法制化，穩定廣大農民的預期。通過這種制度安排，既可以進一步降低農村人口計生工作的難度，為穩定農村低生育水平提供制度基礎；又可以保障農村公共服務供給，加快建立并完善農村公共服務體系。
以人口計生網絡轉型
推動農村公共服務體系建設
——中改院甘、寧、青、瓊四省（區）調查報告
中國（海南）改革發展研究院調研組
2006年10月15日
作為農村上層建筑的重要組成部分，農村公共服務體系建設不僅關系到農民的基本生存和發展，而且關系到農村的長治久安。如何有效發揮各方積極性，加快建立農村公共服務體系，是需要深入研究的重大課題。2006年8～9月，受國家人口和計劃生育委員會（以下簡稱人口計生委）委托，結合中國（海南）改革發展研究院“農村公共服務體系”的課題研究，中國（海南）改革發展研究院派出兩個調研組，分赴西北三省區（甘、寧、青）和海南考察。調研組共考察了4省（區）7市（縣）10鄉鎮，對其中的6個鄉鎮及部分農戶進行了走訪與入戶訪談。
一、農村人口計生網絡的現狀
調研結果支持如下結論：農村人口計生網絡在農村各工作系統中最為健全，“進村入戶”是其形象的寫照。各地都已形成了完整的、遍及農村的計劃生育管理和服務網絡。
1.農村人口計生網絡的總體情況
從調研情況看，四省（區）農村人口計生網絡總體上比較健全，在基層均形成了“縣（市）有人口計生委、服務站，鄉鎮有計生辦、計生服務站，村有計生專干、組有計生信息員”的人口和計劃生育管理服務網絡。例如，甘肅省建立了省、市（州）、縣、鄉、村、組（社）、育齡婦女自管小組等七級計劃生育管理網絡；省、市（州）、縣、鄉四級計劃生育服務網絡。寧夏形成了“以自治區計劃生育生殖健全技術指導中心為龍頭、以市級計劃生育指導站為中心、以縣級計劃生育服務站為主體、以鄉級計劃生育服務所為基礎、以計劃生育流動服務車提供流動服務”的計劃生育技術服務網絡。
基層計生服務站多數設置在鄉鎮政府所在地。在調研的過程中，我們比較關心的是：在以往改革中，一些鄉鎮被撤并，計生服務站是否也會隨之進行調整，從而影響服務的供給？調研中得到的信息消除了我們的顧慮。基層工作人員告訴我們，在歷次改革中，由于人口計生工作的特殊性，人口和計劃生育機構都是必保對象。計生服務站不但沒有撤銷，甚至有所加強。例如，除常規的鄉鎮計生服務站外，寧夏近兩年還為其南部山區8縣和紅寺堡開發區配備了計劃生育流動服務車。但是，通過調研我們也了解到，在這種“強化”的背后，其他單位也在一定程度上把人口計生網絡當作其分流人員的“蓄水池”，從而影響了人口計生網絡整體素質的優化和提高。
2.農村人口計生網絡的隊伍建設
從上世紀70年代起，計劃生育一直是我國的基本國策。基層政府在人口和計劃生育工作中主要定位是執行，大都面臨著“一票否決”的硬約束。因此，各地基層政府在人口計生網絡的隊伍建設上不遺余力，形成了一支初具規模、比較穩定的人才隊伍。
（1）規模較大。就省一級而言，我們在座談時了解到，整個甘肅計劃生育行政管理人員有23萬人，計劃生育技術服務人員有5700人，計劃生育協會會員有200萬人。相對甘肅省2600萬人來說，計生隊伍十分強大。但從中可以看出，相對于技術服務人員的規模而言，人口計生網絡的行政管理人員相對較多，結構有待優化。
（2）素質較高。據敦煌市計生局張宏副局長介紹，“鄉、村、組三級計生管理干部和技術服務人員都經過廣泛選拔、競爭上崗。文化程度較高、綜合素質較好、協調組織能力較強”。我們在永靖縣太極鎮計生服務站考察時了解到，該站幾位技術服務人員都是正規護理專業畢業，業務嫻熟、服務意識強。
（3）相對穩定。這一點在我們考察的幾個地方都得到證實。在寧夏，全區188個鄉鎮計生專干、村級計劃生育聯絡員的報酬全部納入財政預算。寧夏村級計劃生育聯絡員還享受相應的干部待遇，年報酬可達3500-4000元。
3.農村人口計生網絡的硬件配置
調研組對甘肅敦煌市七里鎮、永靖縣太極鎮、寧夏賀蘭縣常信鄉等計生服務站進行了實地考察。從調研情況看，相對其他的農村工作系統，農村人口計生網絡的硬件條件比較好，重要設備基本齊全。
以太極鎮為例，該鎮計劃生育辦公室現有房屋13間，設有辦公室、流動人口辦公室、微機室、宣教室、包村專干室和器械倉庫室。該鎮計生服務站有服務用房8間，面積120平方米。包括B超檢查室、宣傳教育室、藥具（藥房）室、婦科檢查室、手術室、咨詢室；配備了無影燈、手術床、Ｂ超機、乳腺診斷儀、乳腺治療儀、蒸汽消毒器、雙目顯微鏡等醫療設備和器材；另外也配備了投影儀、影碟機、電腦等普及婚育知識的輔助設備和器材。
二、農村人口計生網絡的轉型
在調研過程中，我們發現，最近幾年農村人口計生工作的重點已發生根本轉變：管理與強制色彩弱了，服務色彩濃了。農村計生工作重點的轉變，使育齡夫婦真正得到了所需的服務。
1.人口計生政策初步實現從行政強制過渡到“以獎代罰”
我們調研的四個省區均實施了“少生快富”工程。用“獎勵少生”代替“處罰多生”，幫助貧困地區群眾發展生產，走“少生快富”之路。在西北三省（區），自愿生一胎的家庭，將一次性享受到3000元的獎勵；60歲以上的獨生子女戶、雙女戶父母每人每年能享受到600元的扶助金；個別省份，由省財政出資，配套補助每人每年100元（總額達每人每年700元）。在海口瓊山區的調研則表明，該區紅旗鎮制定了更為優厚的“少生快富”政策。純二女結扎的或領取獨生子女證的家庭，各種政策性補助高達6500元。
2.人口計生工作方式逐步從強制措施向人文關懷轉變
過去人口計生工作的強制性在我們腦海中留下深刻的印象，但這次調研讓我們看到，計生措施更加趨于人性化，更加注重人文關懷。有些計生服務站設置了“悄悄話”室，在保證個人隱私的前提下為育齡夫婦提供生殖健康教育、婚育和心理咨詢等，體現了濃厚的人文關懷情結。除此之外，農村人口計生工作的服務色彩也在不斷增強。我們在甘肅敦煌了解到，目前基層計生信息員在育齡婦女產后必須上門拜訪三次，并提供相應的服務，農民對這種人文關懷給予了很高評價。
3. 在專業化的基礎上，人口計生網絡的工作范圍逐步擴大
我們在調研中發現，在穩定低生育水平和提高人口素質的前提下，目前農村人口計生網絡的工作范圍也在逐步擴大。例如，為了抓好農村食品安全問題，甘肅省食品藥品監督局主動聘請農村計生信息員，作為其在農村的食品監督員，承擔起農村食品監督的部分責任；下一步還準備把藥品監督的部分職能也交給農村計生信息員。有些地方則充分利用縣鄉計生信息系統，發布農業技術信息與農產品銷售信息，幫助農民提高農業技術水平，促進農民增產增收。
4.人口計生政策轉型成果初顯
人口計生網絡從管理到服務的轉型取得了初步的成果，它使人口計生工作人員與廣大群眾的關系更為融洽。永靖縣太極鎮中莊村計劃生育專職副主任姬英秀的體會是：“以前開展計生工作要費很大力氣，而且群眾還不理解，甚至孤立我們；現在人口計生政策轉變后，我們開展工作非常方便，群眾有什么事都會主動和我們說，把我們當作貼心人。計生干部在群眾中的形象有了很大的改變。”鄉鎮一級干部也有同樣的感受。永靖縣太極鎮鎮黨委書記何百鵬認為，“在稅費改革后，計劃生育仍然是鄉鎮工作的重點之一，但工作的方式方法已經發生很大變化：以前的工作方式未免有些粗暴；而現在則更注重服務色彩。這在很大程度上改善了干群關系，使鄉政府與群眾的矛盾不再像以前那樣突出”。
三、農村人口計生網絡面臨的問題與挑戰
在調研過程中，我們也發現，農村人口和計劃生育網絡也面臨著諸多挑戰。從被調查者反映的情況來看，這些挑戰可以歸納成以下幾個方面：
1. 需要加快建立人口計生政策的長效機制
農村人口計生網絡面臨許多非計生因素的挑戰。在調查過程中，我們發現，這些因素包括，當前人口政策的穩定性、城市化進程中的人口流動等方面。
（1）一些農民表示了對目前人口政策的擔憂，擔心目前的計劃生育獎勵政策能否有效兌現。我們在調研時多次聽到這種聲音。目前采用的一次性獎勵基本上全部兌現，農民感覺到了政府的公信力。但對于自己60歲以后能否拿到應得的補助，農民心中沒有底。他們擔心國家政策以后會發生變化，自己成為“失去的一代”。
（2）由于發展階段的特殊性，原來一些多子女家庭在改革大潮中快速致富，對“少生快富”政策有一定負面影響。農村傳統的“養兒防老”格局仍然沒有大的改變，表現為：大家族或多子女家庭的話語權仍然相對較大，人口較少的家庭或無男孩家庭仍處于相對弱勢的地位。更為重要的是，現有的社會保障體制安排仍然使農民把“家庭養老”作為無奈的第一選擇。這導致農民的“多子多福”情結總或多或少、或隱或現的存在。如何解決這個問題，需要深入研究。
（3）需要高度重視城市化進程中的人口流動對計生工作的影響。隨著我國城市化過程的快速推進，農民工大量向城市流動，成為城市中“超生游擊隊”的潛在源泉，但戶籍地的人口計生網絡由于各種原因難以有效處理這些問題，有可能對整個社會造成不利的影響。對此需要加以高度重視。
2. 需要進一步加強人口計生網絡的隊伍建設
著眼于未來，需要進一步加強計生隊伍建設，而不能僅限于人員數量的增多。以計生信息員為例，當前均由農村女性承擔，她們為此付出了努力并取得了顯著成效。但也要看到，這支計生信息員隊伍的素質需要提高，主要集中在服務意識和相關專業素養方面。與此同時，需要進一步完善計生人員的激勵與約束機制。在實際工作中，農村計生工作人員有自身的苦衷：為了控制人口無序增長，各級下達了相應的考核指標，以此評價工作業績。這導致了工作過程中的“兩難”：在服務過程中不斷強調“以人為本”；在“業績”約束下，最終不得不讓位于“以數為本”。如何實現控制與服務的平衡是需要深入研究的課題；在逐步重視服務質量的趨勢下，如何對基層計生人員實施有效的激勵約束，也需要重點關注。
3.需要妥善處理人口計生網絡與衛生系統的關系
我們在調研中發現，農村人口計生網絡與農村衛生系統在一定程度上存在著業務交叉，由此產生了一些矛盾。一方面，由于業務的技術性質，人口計生網絡與衛生系統都可以開展一些相同的業務，但前者的公益性質和后者的盈利性質之間存在沖突[6]；另一方面，人口計生網絡與衛生系統在資源配置方面存在重合之處。例如，兩者都有Ｂ超機，都可以進行血常規檢驗。如何處理雙方業務上的關系，如何整合優化兩者資源，既是對人口計生網絡提出的嚴峻挑戰，也是衛生系統需要進一步研究的課題。
我們在調研中發現的此類挑戰，并非都能在農村人口計生網絡的能力范圍內加以解決。因此，更為實質的問題在于：如何推進相關法律的出臺，穩定農民預期？如何妥善處理農村人口計生網絡與其他系統之間的關系，使之協同、有效地處理農村事務？如何實現城鄉、區域人口計生網絡的無縫對接，以提高整個人口計生網絡的效率？這些都是人口計生網絡正在或即將面臨的挑戰，需要深入研究。
四、調研結論和建議
通過對四省（區）農村公共服務體系及其職能的調研，我們對農村人口計生網絡有了總體概覽，形成了如下結論和相關建議：
1.當前在農村各種系統中，農村人口計生網絡最為健全，其組織結構、人才隊伍、信息搜集等方面都有很大的優勢。相對其他系統，利用農村人口計生網絡加快構建并完善農村公共服務體系，既有可能性，又具有很強的現實性。
2.從農村人口計生網絡的現狀看，完全可以充分利用其優勢，拓展相關職能。例如，強制婚檢的取消，在一定程度上導致了嬰兒死亡率和缺陷率的反彈。從人口計生網絡現有的條件看，完全可以在“優生優育”的范疇內采取相關措施，彌補強制性婚檢取消后產生的空白，保障母嬰健康。再例如，目前鄉鎮大都缺乏專業性醫院，難以有效防治性病等傳染疾病。這些方面也可以逐步納入人口計生網絡的職能范圍內，保證農村公共健康。
3.立足于人口計生網絡現狀，其功能拓展需要完善相關的制度安排。從目前人口計生網絡面臨的挑戰來看，一些處于其控制范圍內，可以通過自身努力加以解決。例如，進一步加快隊伍建設，進一步拓展和完善功能；但也有一些挑戰是超出其能力范圍，需要通過調整公共政策來有效應對。例如，要建立城鄉統一的養老制度，需要通過協調有關部門解決。但是，這并不意味著人口計生網絡無所作為。人口計生網絡應該在自己的可控范圍內，加快推進人口政策轉型，并積極創造條件，推進農村公共服務體系建設，保障農民基本公共服務供給。
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