北京市未成年人救助保護(hù)中心的檔案柜里，存放著13歲新疆小姑娘小瑪麗（化名）的8張求助申請(qǐng)表，表格記錄著從2003年12月21日到2005年4月19日間，一個(gè)未成年少女扭曲的成長(zhǎng)腳印。
小瑪麗來(lái)自新疆喀什地區(qū)葉城縣，在不到一年半的時(shí)間內(nèi)她8次進(jìn)出救助站，原因都是街頭偷竊，時(shí)間最短的一次，從出站到進(jìn)站，僅相隔一天。此間她也曾被“父母”認(rèn)領(lǐng)過(guò)，也曾被救助站工作人員送回新疆，但都沒(méi)能改變她行竊的行為。
資料圖片：在廣州救助站流浪兒童保護(hù)中心，一小孩正在吃飯。記者 駱昌威 攝
民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)每年約有15萬(wàn)人次的流浪未成年人，絕大部分是文盲或小學(xué)文化，因經(jīng)濟(jì)、教育、家庭和社會(huì)等因素外出流浪，主要靠撿垃圾、乞討、做廉價(jià)小工、賣藝賣花等方式維持生活。其中一部分被成年人利用來(lái)偷盜、行乞、散發(fā)小廣告，成為幕后黑手逃避打擊、大肆斂財(cái)?shù)墓ぞ摺?/p>
這些城市流浪少兒越來(lái)越引起有關(guān)部門(mén)的重視。《瞭望》新聞周刊對(duì)此問(wèn)題在北京、上海、廣東等地進(jìn)行專題調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)城市流浪乞討人員從收容遣送變?yōu)樽栽妇戎詠?lái)，一些地方開(kāi)始設(shè)立專門(mén)的未成年人救助保護(hù)中心，流浪未成年人的救助份額逐年提高。然而，返鄉(xiāng)安置難一直困擾著未成年人救助工作。有些接受救助的少年兒童身份查證困難，難以接受安置接送；有些身份雖已查清，但家庭或當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)拒收；有些自己不愿返回原籍地等。
相關(guān)專家告訴《瞭望》新聞周刊，流浪未成年人因其基本生活、人身安全、衛(wèi)生醫(yī)療、義務(wù)教育等失去保障，其正常生存發(fā)展過(guò)程被阻斷，易形成心理畸變，形成反社會(huì)人格，給城市管理帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。“如不對(duì)其及時(shí)救助和妥善安置，他們中的相當(dāng)一部分人必將成為嚴(yán)重犯罪的后備軍而危害社會(huì)。”如何針對(duì)未成年人的特點(diǎn)對(duì)這一特定群體實(shí)施有效救助，正成為考驗(yàn)我們救助制度的一道關(guān)口。
小瑪麗的故事讓人揪心
兩年前，北京市未成年人救助保護(hù)中心的工作人員護(hù)送小瑪麗登上了回新疆的火車，把她安全送達(dá)新疆維吾爾自治區(qū)救助站后，工作人員返回。本以為這次她可以回家了，誰(shuí)想到4個(gè)月后小瑪麗再次因?yàn)楸I竊被送進(jìn)北京市救助中心。2005年4月19日，小瑪麗第二次被送回新疆，此后與北京市未成年人救助保護(hù)中心失去聯(lián)系，記者曾聯(lián)系新疆維吾爾自治區(qū)救助站，查找瑪麗的下落，但沒(méi)有結(jié)果。
北京市未成年人救助保護(hù)中心主任杜國(guó)仕回憶起瑪麗：“那是個(gè)很聰明的女孩，剛來(lái)時(shí)不肯配合工作人員，不說(shuō)話，拿起玻璃就往身上劃，威脅工作人員放了她。后來(lái)熟悉了，看到我就不好意思地喊杜伯伯，還幫著工作人員掃地、拖地。”
杜國(guó)仕說(shuō)，瑪麗偷盜的“技術(shù)”相當(dāng)好，每天能偷三、四部手機(jī)，“老板”十分賞識(shí)她，會(huì)給她零花錢(qián)。混熟了以后，我問(wèn)她為什么要自殘，她說(shuō)老板告訴她，嘴里含個(gè)小刀片，被警察抓到后，就偷偷地拿出來(lái)劃破頭，將血抹在臉上，警察就會(huì)放了她；或者藏顆螺絲釘，被抓到，就把釘子吞進(jìn)去。一開(kāi)始她偷不來(lái)錢(qián)，“老板”就用木棒或巴掌打她。
在北京市未成年人救助中心，有一個(gè)神秘的小院，綠色的鐵皮大門(mén)永遠(yuǎn)是關(guān)閉的。院子里有4個(gè)裝了鐵門(mén)的房間，鐵門(mén)上有小窗，就像監(jiān)獄或看守所的監(jiān)舍。杜國(guó)仕指著第二扇門(mén)：“這是女生宿舍，瑪麗在這里住過(guò)。”
推門(mén)進(jìn)去記者看到，房間窗戶內(nèi)側(cè)裝上了嚴(yán)密的鐵絲網(wǎng)，屋頂?shù)臒舨Ａд稚弦惭b了鐵絲網(wǎng)，在靠近三米高的屋頂處裝了一部空調(diào)，屋子里只有木板拼接而成的“塌塌米”，接縫處粘合得很好，沒(méi)有釘子。
“這是為了防止‘小瑪麗們’自殘。”杜國(guó)仕說(shuō)：“一些未成年人受過(guò)訓(xùn)練，被抓到了就砸玻璃，用碎玻璃片劃肚皮，或者吞釘子、暖氣片的螺絲，要我們帶他們?nèi)メt(yī)院，然后逃跑。”
流浪少兒背后的犯罪網(wǎng)
杜國(guó)仕告訴《瞭望》新聞周刊，現(xiàn)在十分擔(dān)心小瑪麗的處境，很可能她現(xiàn)在被人操縱“重操舊業(yè)”。在城市流浪兒童的背后，是一張巨大的犯罪網(wǎng)絡(luò)。
根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》和《治安管理處罰條例》，對(duì)不滿14歲的人有違法行為的，免予處罰，可以訓(xùn)誡并責(zé)令其監(jiān)護(hù)人加強(qiáng)管教；對(duì)已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的，從輕處罰。一些不法分子熟知相關(guān)條例，所雇傭的年齡結(jié)構(gòu)逐漸趨于年輕化，以逃避公安機(jī)關(guān)和城管部門(mén)的打擊。
杜國(guó)仕說(shuō)，一些不法分子操控像瑪麗這樣的孩子行竊，一旦孩子被抓，他們就冒充親人來(lái)救助站領(lǐng)走小孩。流浪兒童沒(méi)有證件，一些孩子很小就被拐騙或“租賃”出來(lái)，管這些人叫爸爸媽媽。
北京市城管局郭勇告訴《瞭望》新聞周刊，如天安門(mén)地區(qū)每天重復(fù)查獲的未成年人占違法未成年人總數(shù)的70%，他們完全把從事違法行為當(dāng)作謀生的手段。而在背后，是很多非法“雇主”對(duì)這些未成年人進(jìn)行了所謂的“崗前培訓(xùn)”和操縱，教他們?nèi)绾螐氖逻`法行為，如何應(yīng)對(duì)城管人員的詢問(wèn)檢查，一旦被查獲，如何藏匿轉(zhuǎn)移非法物品，對(duì)孩子們的工作時(shí)間、地點(diǎn)、定額都進(jìn)行量化的規(guī)定。
不少流浪少兒經(jīng)過(guò)教唆后，思想頑固，對(duì)自身行為的危害性沒(méi)有絲毫認(rèn)識(shí)，接受處罰時(shí)經(jīng)常扯皮耍滑，毫不畏懼，因?yàn)椤肮椭鳌蓖鈱?duì)這些罰款憑票報(bào)銷。這樣導(dǎo)致流浪少年違法行為屢教不改，執(zhí)法工作陷入困境，也使得未成年人從事輕微違法行為，呈現(xiàn)出一種反復(fù)性、經(jīng)常性、職業(yè)化的特征。
據(jù)天安門(mén)城管分局指揮中心白浩涵介紹，自2006年1月1日至8月31日，天安門(mén)地區(qū)共登記散發(fā)小廣告人員631人，其中18歲以下的未成年人301名，占總數(shù)的47.7%。這些未成年人中，70%孩子的年齡在12歲～14歲之間。
北京市城市管理綜合執(zhí)法局的一份調(diào)研報(bào)告顯示，隱藏在散發(fā)小廣告、無(wú)證經(jīng)營(yíng)的未成年人的背后，是有組織的團(tuán)伙性的犯罪，組織嚴(yán)密，分工精細(xì)，地盤(pán)劃分清楚，極難取證取締。團(tuán)伙內(nèi)部共分四個(gè)等級(jí)：1、發(fā)片，散發(fā)小廣告人員，多為未成年人或殘疾人；2、看場(chǎng)，俗稱打手，多為外地來(lái)京無(wú)業(yè)人員，作用是為散發(fā)人員放哨，不讓其他團(tuán)伙的小廣告進(jìn)入自己區(qū)域，毆打執(zhí)法人員阻撓執(zhí)法；3、票提，即小廣告上留下電話的業(yè)務(wù)經(jīng)理，平時(shí)負(fù)責(zé)將小廣告分發(fā)到孩子手中，并在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督其工作是否努力；4、經(jīng)理，他們平時(shí)出沒(méi)于火車站，汽車站，對(duì)來(lái)北京打工、流浪的未成年人加以誘惑，促使這些孩子為其從事違法工作。不參與散發(fā)活動(dòng)，執(zhí)法人員很難取得證據(jù)，很難將其繩之以法。
未成年人救助難在哪里
《瞭望》新聞周刊了解到，我國(guó)目前沒(méi)有專門(mén)針對(duì)流浪兒童救助的法律、法規(guī)，根據(jù)2003年《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》的規(guī)定，救助時(shí)間最長(zhǎng)只有10天，實(shí)行的是短期臨時(shí)性救助。
但事實(shí)上，大部分孩子的救助時(shí)間都超過(guò)了10天。北京市未成年人救助保護(hù)中心主任杜國(guó)仕解釋說(shuō)：“救助的流浪未成年人不是完全行為能力人。因此，找不到孩子的監(jiān)護(hù)人，救助機(jī)構(gòu)就無(wú)法讓孩子離開(kāi)，要承擔(dān)流浪兒童的臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任。”
北京市未成年人救助保護(hù)中心成立三年來(lái)，共救助了2600多人，重復(fù)救助的近300人次，兩次救助的有160人左右，3次救助的50多人，4次救助的20多人，已經(jīng)成為一種普遍的“小瑪麗現(xiàn)象”。深圳市救助站月平均救助流浪未成年人近150人次，在站未成年人最多一日曾達(dá)146名，平均留站時(shí)間約為35天，最長(zhǎng)滯留時(shí)間已接近兩年。
那么，流浪少兒救助管理到底難在哪里呢？記者深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，首先是現(xiàn)行救助模式無(wú)法改變這些兒童的成長(zhǎng)背景。深圳市救助站曾做過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，接近四成的流浪未成年人是因?yàn)榧彝ヘ毟F、離異或被家人拋棄而在外流浪。他們被送回鄉(xiāng)后，貧困和家庭離異的問(wèn)題依然存在，而這些未成年人多數(shù)來(lái)自貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疅o(wú)法對(duì)他們進(jìn)行安置，部分流浪未成年人再流浪不可避免。
記者在北京市朝陽(yáng)區(qū)救助站見(jiàn)到了兩名散發(fā)小廣告的孩子，12歲的小聰（化名）說(shuō)：“我是昆明人，我不想回家，爸爸媽媽都不要我了，家里只有奶奶，我是第二次跑出來(lái)的，第一次去的是廣州，你們把我送回去，我還是要再出來(lái)的。”
14歲的小斌（化名）說(shuō)：“爸爸媽媽離婚了，我跟著爸爸來(lái)到北京，他因?yàn)橥底孕熊嚤蛔チ耍辛藘赡辏乙诒本┑人鰜?lái)！每天發(fā)小廣告，老板給我20塊錢(qián)，我能養(yǎng)活自己。”
兩個(gè)孩子的經(jīng)歷有一定的代表性，新疆救助管理站曾對(duì)93名新疆流浪兒童進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)無(wú)父或無(wú)母、甚至父母都不在的殘缺家庭占17%，25%的家庭因父母離婚或一方去世而重組。大部分流浪兒童對(duì)自己的家庭存在著不良記憶，有些兒童的家庭因貧困、父母離異、服刑等原因確實(shí)不能承擔(dān)撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)責(zé)任，而目前的救助制度，工作人員所關(guān)注的是盡快讓孩子回家，這不僅讓流浪兒童無(wú)法接受，而且造成重復(fù)救助、反復(fù)流浪的問(wèn)題。
其次，流浪未成年人的復(fù)雜心理現(xiàn)狀決定了救助工作的艱巨性。廣東省少年兒童救助保護(hù)中心教務(wù)科長(zhǎng)張海洋介紹，進(jìn)入該中心救助的不少流浪未成人頑固地保留著原來(lái)的生活習(xí)慣，如喜睡床下、屋檐下，愛(ài)翻食垃圾桶里的剩菜剩飯。有的孩子經(jīng)過(guò)學(xué)習(xí)教育一年還是無(wú)心上進(jìn)，大字不識(shí)。這些孩子一般性格逆反、對(duì)成人有抵觸情緒，常常救助了一年也不愿說(shuō)一句真話。再加上流動(dòng)性大、受教育的臨時(shí)性強(qiáng)，因而流浪未成年人三年養(yǎng)成的不良習(xí)慣很難在短時(shí)間內(nèi)徹底改變。
第三，以救助站為主體的單一救助難以承擔(dān)改造人的重任。
深圳市少年兒童救助保護(hù)中心唐榮生認(rèn)為，目前各地探索的新形式基本上還是以救助站為主要依托，由于救助條件有限、師資難以保障等因素使救助站改造教育未成年人的功能十分有限。許多救助站尚未實(shí)現(xiàn)成人與未成年人分區(qū)管理，未成年人的不良習(xí)性互相“傳染”，未成年人也易受到成年人教唆；另外，每日三餐5元的伙食標(biāo)準(zhǔn)難以滿足受助流浪少年兒童的身體發(fā)育需要。同時(shí)，師資力量極其短缺，流浪少年兒童的教學(xué)教材資料不足，僅靠救助站工作人員自行編制教材并兼職當(dāng)教師上課，教育水平和效果難以達(dá)到理想效果，這種救助僅僅停留在初始階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以承擔(dān)改造人的重任。
亟待破解簡(jiǎn)單救助僵局
北京市未成年人救助保護(hù)中心主任杜國(guó)仕認(rèn)為，從阿依加瑪麗8次流浪北京街頭行竊的經(jīng)歷同樣可以看出，把孩子送回家、送給父母未必是最好的選擇，我們對(duì)流浪少兒的簡(jiǎn)單救助體制有問(wèn)題：“也許瑪麗現(xiàn)在又在街頭偷東西了，也許有一天她還會(huì)回到我這里，我不覺(jué)得驚訝，如果不建一所學(xué)校收留這些流浪少年，千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)瑪麗是送不走的。”
新疆維吾爾自治區(qū)救助站站長(zhǎng)王政鵬介紹，“小瑪麗現(xiàn)象”引起了自治區(qū)黨委和政府的高度重視，今年3月，民政、公安、司法等部門(mén)聯(lián)合成立了一所學(xué)校，容留各地送回的新疆流浪少年，進(jìn)行簡(jiǎn)單的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，根據(jù)他們的劣行和表現(xiàn)決定其學(xué)習(xí)時(shí)間的長(zhǎng)短，最短的為4個(gè)月，長(zhǎng)的至今仍在校，目前學(xué)校已容留學(xué)生數(shù)千人，對(duì)于反復(fù)流浪的現(xiàn)象起到了緩解作用，同時(shí)也斬?cái)嗔诉@些孩子們與幕后黑惡勢(shì)力的聯(lián)系，遺憾的是，這樣的學(xué)校在全國(guó)太少了。
“現(xiàn)在建一個(gè)流浪未成年人教育中心，今后就少建一所監(jiān)獄。”人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系洪大用教授指出，城市政府應(yīng)該立足于就地解決流浪少年的教育和生活問(wèn)題，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市應(yīng)該更多地支付中國(guó)發(fā)展的成本，不能老是從地區(qū)利益、部門(mén)利益考慮問(wèn)題，簡(jiǎn)單的一送了之。對(duì)于數(shù)額如此龐大的城市流浪少年群體，經(jīng)核實(shí)其家庭確實(shí)不具備撫養(yǎng)條件的，流入地政府應(yīng)當(dāng)建立學(xué)校，對(duì)其生活、教育適當(dāng)安排，這也是城市對(duì)農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的另一種反哺渠道。
到底應(yīng)該如何深化對(duì)流浪兒童的救助制度，接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家提出，未成年人的安置救助工作亟待破解僅僅提供食宿的簡(jiǎn)單救助，實(shí)現(xiàn)五大轉(zhuǎn)變：
——變流動(dòng)遣返為屬地安置。
洪大用指出，現(xiàn)行救助制度仍然遵循的是“哪里來(lái)、哪里去”的思路，然而這種老思路已日漸行不通了。許多被遣送回去的未成年人不久又重新回來(lái)，甚至還沒(méi)有回鄉(xiāng)就打道回城了。洪大用建議，應(yīng)立足于流入地來(lái)滿足求助者的需求，由發(fā)達(dá)地區(qū)為此多支付一些和諧成本，將流浪未成年人盡量按照需要納入城市的各項(xiàng)救助制度、救助設(shè)施和救助機(jī)構(gòu)中。
——變常規(guī)教育為特殊教育。
深圳市少年兒童救助保護(hù)中心唐榮生認(rèn)為，追加對(duì)流浪未成年人的教育是必要和急需的，然而把他們重新納入傳統(tǒng)正規(guī)的國(guó)民教育不太現(xiàn)實(shí)。切實(shí)可行、行之有效的途徑應(yīng)是根據(jù)他們各自特點(diǎn)和興趣愛(ài)好，由勞動(dòng)技能部門(mén)對(duì)其進(jìn)行諸如美容、烹飪、按摩等技能培訓(xùn)，使其回歸社會(huì)時(shí)有立足的一技之長(zhǎng)。
——變機(jī)動(dòng)管理為制度管理。
廣州市救助站城區(qū)分站站長(zhǎng)徐福憲指出，目前，流浪兒童救助保護(hù)工作的主要依據(jù)是《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《救助管理辦法》和《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》。這些法律法規(guī)對(duì)流浪少年救助保護(hù)，特別是救助管理站和少年兒童救助保護(hù)中心所應(yīng)履行的職責(zé)職能以及具體定位未予明確。對(duì)管理帶有輕微違法犯罪現(xiàn)象的少年兒童，沒(méi)有明確可采取的手段和方法。各地救助站都是在實(shí)踐中探索處理辦法，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快細(xì)化這些法規(guī)制度，使對(duì)未成年人的救助工作從機(jī)動(dòng)管理變?yōu)橹贫裙芾怼?/p>
——變單一救助為多重救助。
北京市未成年人救助中心主任杜國(guó)仕指出，救助站的實(shí)踐工作已表明，由救助站工作人員單一角色介入救助管理，有一定的局限性，建立專職社會(huì)工作者制度和志愿者制度，使用社工、義工等多重角色參與未成年人社區(qū)矯正工作是一條簡(jiǎn)單可行的管理途徑。
——變事后救助為預(yù)警救助。
洪大用指出，為了對(duì)未成年人的救助從事后救助變?yōu)轭A(yù)警救助，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)及其他社區(qū)群眾組織的日常協(xié)助作用。發(fā)動(dòng)這些組織協(xié)助政府部門(mén)了解社區(qū)內(nèi)流浪兒童、失足青少年、單親家庭子女、貧困家庭子女的具體情況，并對(duì)這些特殊未成年人給予更多的關(guān)愛(ài)與幫助，防止出現(xiàn)新的流浪未成年人。
此外專家認(rèn)為，政府部門(mén)應(yīng)建立流浪未成年人信息管理系統(tǒng)，摸底調(diào)查，加強(qiáng)流入地與流出地政府的配合，依法強(qiáng)化外來(lái)未成年人父母或其他監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)，對(duì)不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)者嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。(記者 李舒 陳冀 季明)
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