評(píng)述由頭
奧運(yùn)期間，北京市部分公車(chē)停駛，使一些單位公費(fèi)開(kāi)支大幅降低，行政成本話題又一次成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。汶川大地震發(fā)生后，中央宣布削減行政成本用于抗震救災(zāi)，在社會(huì)上引發(fā)熱議，并且掀起了降低行政成本的新一輪討論。甚至有人提出，假若沒(méi)有地震，行政成本還會(huì)作為見(jiàn)怪不怪的現(xiàn)象延續(xù)下去嗎？雖然是個(gè)假設(shè)，但是這個(gè)問(wèn)題確實(shí)值得深思。
我國(guó)行政成本過(guò)高已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。雖然政府為控制行政支出過(guò)高三令五申，每次“兩會(huì)”期間均有代表、委員“討伐”行政支出問(wèn)題，但是政府行政成本過(guò)高現(xiàn)象似乎愈演愈烈。我國(guó)行政成本過(guò)高的深層原因何在？行政成本能擠掉多少水分？行政成本“瘦身”的短板在哪里？諸如此類(lèi)民眾高度關(guān)心的問(wèn)題，亟待解答。
行政成本問(wèn)題有著復(fù)雜的體制根源
降低行政成本存在的制度悖論與現(xiàn)實(shí)困境，與中國(guó)數(shù)千年來(lái)的政治文化傳統(tǒng)息息相關(guān)，必須通過(guò)深層次的制度改革才能消除產(chǎn)生問(wèn)題的體制根源
中國(guó)現(xiàn)階段行政成本過(guò)高的問(wèn)題有著深刻而復(fù)雜的體制根源，其中許多方面又與中國(guó)數(shù)千年來(lái)的政治文化傳統(tǒng)息息相關(guān)。中國(guó)目前仍處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和強(qiáng)政府、弱社會(huì)的權(quán)力分配格局，最終形成了通過(guò)設(shè)置主管部門(mén)，設(shè)立審批權(quán)的方式管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的基本治理模式。
政治文化傳統(tǒng)背景下的行政成本問(wèn)題
目前，許多重要的社會(huì)管理、協(xié)調(diào)職能仍然由政府或政府部門(mén)控制的事業(yè)單位行使，政府行政權(quán)力通過(guò)其控制的事業(yè)單位延伸到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)層面，形成了大政府、小社會(huì)，政府包攬過(guò)多，事務(wù)繁雜而效率低下的局面，行政成本自然居高不下。
中國(guó)中央集權(quán)的政治文化傳統(tǒng)使地方缺乏自主權(quán)，地方各級(jí)政府在很大程度上都是中央政府的派生機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)都按照基本一致的模式對(duì)口設(shè)置，難以實(shí)現(xiàn)因地制宜，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政供養(yǎng)人口和行政成本占轄區(qū)人口和財(cái)政支出的比重反而越高。而且，中國(guó)目前的行政層次過(guò)多，也加劇了機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置、各級(jí)政府之間協(xié)調(diào)管理成本過(guò)高的問(wèn)題。
大量政府性收入分散在組織收入的各部門(mén)手中，最終相當(dāng)大一部分用于“養(yǎng)人”，轉(zhuǎn)化為“行政成本”
從資金來(lái)源的角度來(lái)看，由于中國(guó)現(xiàn)階段仍有大量政府性收支游離于預(yù)算監(jiān)督之外，擁有收入權(quán)的政府部門(mén)通常也掌握著資金的支配權(quán)，各部門(mén)組織的收入難以由政府統(tǒng)籌安排使用。這就造成了大量政府性收入分散在組織收入的各部門(mén)手中，最終相當(dāng)大一部分用于“養(yǎng)人”，轉(zhuǎn)化為“行政成本”，并造成了政府部門(mén)之間的待遇懸殊、苦樂(lè)不均。
行政成本過(guò)高主要與政府資金分配缺乏透明度，各級(jí)人大在財(cái)政資金分配中的權(quán)力不到位有關(guān)。此外，政府資金的分配缺乏透明度，也不利于社會(huì)公眾和輿論的監(jiān)督。盡管近年來(lái)財(cái)政部門(mén)在加強(qiáng)財(cái)政資金分配和監(jiān)督方面做了大量工作，但這些監(jiān)督更多的局限在行政體系內(nèi)部，立法機(jī)關(guān)和社會(huì)輿論的監(jiān)督仍然很不完善。
深層次的制度改革才能消除產(chǎn)生問(wèn)題的體制根源
行政成本過(guò)高與政府資金配置缺乏科學(xué)性有關(guān)。大量的公共服務(wù)實(shí)際上可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，外包給社會(huì)組織。這樣即使并未減少財(cái)政支出金額，但通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)也可以提高服務(wù)質(zhì)量，等量投入帶來(lái)了更高質(zhì)量的產(chǎn)出，也是一種成本的降低。
另一方面，政府部門(mén)的行政成本過(guò)高與政府部門(mén)內(nèi)部大量服務(wù)自給自足有關(guān)。許多政府部門(mén)都設(shè)有招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)基地，這些附屬單位從固定資產(chǎn)的巨額投入到日常經(jīng)費(fèi)，都靠本部門(mén)的政府性收入維持，閑置嚴(yán)重，效益低下。實(shí)際上，不僅上述后勤服務(wù)等輔助支出可以社會(huì)化，類(lèi)似于政府部門(mén)內(nèi)部的會(huì)計(jì)、出納等通用性崗位也可以由專(zhuān)業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所提供，而并不一定要設(shè)置機(jī)構(gòu)配置人員。
行政成本過(guò)高的問(wèn)題具有深刻的體制根源，解決這一問(wèn)題與政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革、政府行政層次調(diào)整、完善制約和監(jiān)督機(jī)制、提高政府決策的透明度和科學(xué)性等多方面改革都有密切的關(guān)系。
(張斌，作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副研究員)
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