文/《瞭望新聞周刊》記者劉健 秦亞洲 劉軍 丁靜
伴隨著資源開發(fā)的巨大推力，我國一些能源富集地區(qū)的GDP和財(cái)政收入連年迅猛增長。但由于分配環(huán)節(jié)的畸形扭曲，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)百姓不僅無法從中獲益，反而受累于因開發(fā)導(dǎo)致的各種生態(tài)災(zāi)難而日益貧困。
陜西省神木縣永興辦事處的王花疙瘩村，便是上述問題的一個(gè)縮影。
王花疙瘩村昔日河水豐盈，百姓殷實(shí)。幾年前卻由于煤礦開采，以前賴以澆地的王花疙瘩河因開采塌陷而干涸。目前全村400多畝水澆地變成了荒地，山地更是有一半左右“只長草、不長糧”。村民奧寬厚眼噙著淚花說：“如今水地變成了旱地、旱地變成了牧地（長草），牧地又不讓放羊。我家種了14畝水澆地、30多畝山地，現(xiàn)在一年只能打1000多斤糧食，根本不夠吃！”地養(yǎng)不住人了，大家伙只能外出，男的到建筑隊(duì)打小工，女的撿破爛，不少人家舉家搬遷。村民從2003年就開始組織人不斷上訪。在村民的努力下，礦上給全村每人平均一次性補(bǔ)償了2萬多元。村民們告訴記者，現(xiàn)在吃飯還靠這些錢，可今后花完了，又沒地種、沒水喝，怎么辦？
《瞭望新聞周刊》在陜西榆林、內(nèi)蒙古鄂爾多斯等資源富集地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：這些受資源開發(fā)拉動(dòng)財(cái)政實(shí)力迅速增強(qiáng)的地區(qū)，均存在令人困惑的“富財(cái)政窮百姓現(xiàn)象”：榆林市去年財(cái)政收入已躍居全省第三位，下轄的神木縣成為西部百強(qiáng)縣，但是這個(gè)財(cái)政大市的12個(gè)縣市區(qū)全部是國家級(jí)或省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣；鄂爾多斯市財(cái)政收入突破90億元，下轄的準(zhǔn)格爾旗是我國西部地區(qū)3個(gè)躋身“全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣市”的旗縣之一，但是全市的8個(gè)旗縣也都是國家或自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。不僅如此，資源開發(fā)還破壞了當(dāng)?shù)氐乃础⑼寥赖壬鷳B(tài)環(huán)境，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎毨У貐^(qū)的農(nóng)民更為貧窮。資源富集地區(qū)“富財(cái)政窮百姓”問題的背后，是中央與地方、收益與分配、開發(fā)與保護(hù)之間的艱難博弈。
開采利益流向央企和上級(jí)財(cái)政
陜西省榆林市是世界少有的礦產(chǎn)富集區(qū)，全市原煤、天然氣、原油等礦產(chǎn)資源潛在價(jià)值約占全國總量的30%。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市煤炭探明儲(chǔ)量約占全國的1/6。近年資源開發(fā)使當(dāng)?shù)刎?cái)政收入快速增長，但脫貧速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。榆林市財(cái)政收入過去5年翻了近3番，2005年達(dá)到67億元，排全省第三。但這個(gè)財(cái)政大市12個(gè)縣市區(qū)中有10個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，2個(gè)省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。全市35%的行政村尚未脫貧，農(nóng)民人均純收入還達(dá)不到全省平均水平，貧困人口全省最多。神木縣去年產(chǎn)原煤8200多萬噸，是全國產(chǎn)煤第一縣，縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力排名位居陜西省第一名，財(cái)政收入高達(dá)19.8億元。但是這個(gè)縣仍有貧困人口12萬人，占全縣總?cè)藬?shù)的1/3左右。
2005年，鄂爾多斯市財(cái)政收入突破90億元，“十五”期間年均增長43%，其中東勝區(qū)、準(zhǔn)格爾旗財(cái)政收入突破28億元，分居內(nèi)蒙古101個(gè)旗縣區(qū)的第一、第二名。然而8個(gè)旗縣也都是國家或自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。
準(zhǔn)格爾旗是我國西部地區(qū)3個(gè)躋身“全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣市”的旗縣之一，卻長期難以摘掉國家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的“窮帽子”。準(zhǔn)格爾旗發(fā)展和改革局局長陳文俊說：“準(zhǔn)格爾旗城里燈紅酒綠，農(nóng)村卻很凄涼，不通車、不通電、點(diǎn)柴油燈的很多。有些地方村民們吃的是旱井貯存的雨雪水，有的甚至連旱井水也吃不上，到十多公里以外拉水、花錢買水。”富資源、富財(cái)政，為什么大量貧窮百姓無法從滾滾而來的資源中迅速擺脫貧困呢？
榆林市扶貧辦副主任張秘說：“資源開發(fā)形成的收益主要被企業(yè)和上級(jí)財(cái)政拿走了。榆林市67億元的財(cái)政收入中，地方財(cái)政收入只占23.8億元，2/3都上繳給中央和省級(jí)財(cái)政了。”陳文俊說：“以我們準(zhǔn)格爾旗為例，2005年全旗的財(cái)政收入是28.8億元，但是可用財(cái)力為不到13億元。”陜西省府谷縣2005年的財(cái)政總收入為5.84億元，但地方財(cái)政收入僅占總收入的23%，僅是“吃飯財(cái)政”。神木縣副縣長郝亞雄說，財(cái)稅分配體制有其不合理的成分，每噸煤的純利潤在80～120元左右，但對(duì)縣財(cái)政的貢獻(xiàn)僅為5塊錢。天然氣開采對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)也十分有限。他告訴記者：“煤炭?jī)r(jià)格近幾年漲了10倍，但是在煤炭采空區(qū)，一些大型煤礦的補(bǔ)償仍然是幾年前的每噸0.2元的水平，相當(dāng)于利潤的1/500給了老百姓。”由于占到開采量一半左右的大型的天然氣和煤炭企業(yè)均為中央企業(yè)，其注冊(cè)地在北京、上海等大型城市，根據(jù)現(xiàn)行稅收政策，其所應(yīng)交的地方稅種大都交給了注冊(cè)地。資源的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了稅收的轉(zhuǎn)移，這使區(qū)域間的不合理利益分配進(jìn)一步加劇。煤炭等資源開發(fā)造就了一大批富人，當(dāng)?shù)赜械牡V老板一天的消費(fèi)就有二三十萬元，當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民一輩子都掙不來。有的什么也沒干，僅靠轉(zhuǎn)讓煤炭開采權(quán)就能成為千萬、億萬富翁。但在一些貧困村，六七歲的兒童要到十幾里外的學(xué)校寄宿，許多村子在山區(qū)吃水難，大旱期間每擔(dān)水甚至賣到五六元，還有不少村莊尚未通電。在有的產(chǎn)煤區(qū)，竟出現(xiàn)了農(nóng)民燒不起煤上山砍柴燒的辛酸景象。
留下大量生態(tài)危機(jī)和隱患
資源開發(fā)不但沒有使當(dāng)?shù)匕傩昭杆倜撠氈赂唬炊谥圃煸S多生態(tài)危機(jī)和隱患。
據(jù)榆林市環(huán)保部門介紹，僅神木、府谷兩個(gè)產(chǎn)煤大縣32平方公里、4.2萬畝農(nóng)田嚴(yán)重減產(chǎn)或無法耕種；十多條河流斷流，許多村莊出現(xiàn)水危機(jī)，有的要到十幾里外拉水，有的則要以每噸3～6元的高價(jià)買水。資源開發(fā)還導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐牡叵滤谎杆傧陆担恿鳌⑺畮臁⒑礉B漏嚴(yán)重。
在神木縣，一些大型國有企業(yè)大規(guī)模綜合機(jī)械化開采的3個(gè)大礦形成采空塌陷面積24.72平方公里，已經(jīng)造成14村856戶、3285人不同程度受災(zāi)，損壞房屋1560間，損壞水澆地、旱地和林地37000多畝。神木縣中雞鎮(zhèn)李家畔二組因?yàn)榈乇硭荩课萑苛芽p，雖然進(jìn)行了搬遷安置，但是由于補(bǔ)償款與新建房屋所需資金差距較大，百姓無力承受，只好外出流浪，部分老弱病殘依然住在采空區(qū)危房中，有的只好住在簡(jiǎn)易木棚里，學(xué)齡兒童輟學(xué)在家，個(gè)別群眾債臺(tái)高筑。因?yàn)椴擅海瑑?nèi)蒙古伊金霍洛旗烏蘭木倫鎮(zhèn)上灣村現(xiàn)在連水源地都塌陷了，未及搬遷的村民吃水要到幾公里外的地方去馱。武家梁村村民楊子華說：“我們雇了個(gè)三輪車?yán)淮嗡?0塊錢。一次也就拉一立方米多一點(diǎn)，還有100多只羊，每天拉一回。”楊子華家的房前屋后種了大量的果樹、棗樹。他說：“前幾年棗熟的時(shí)候掉下來，漫山遍野都是。現(xiàn)在地塌了、水干了，果樹快死光了。”
分配不均誘發(fā)大量社會(huì)矛盾
資源利益分配的不合理，引發(fā)了大量社會(huì)矛盾。在內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗準(zhǔn)格爾召鎮(zhèn)3個(gè)行政村，2005年6月村民為了讓村組織帶著大家一起爭(zhēng)礦，推選出罷免委員會(huì)，依法啟動(dòng)罷免程序，罷免了原來的村委會(huì)、隨后又改選原來的村支部，選出支持爭(zhēng)礦、上訪的新“帶頭人”。新班子最大的任務(wù)就是以村組織的名義四處上訪。《瞭望新聞周刊》近日來到準(zhǔn)格爾召鎮(zhèn)碾房塔村暗訪。村民們告訴記者，我們村集體原來有4座煤礦，2004年被鄉(xiāng)政府和原村支書賣給別人。煤礦轉(zhuǎn)了幾道手，經(jīng)手的就發(fā)大財(cái)，可俺農(nóng)民一分錢也見不到。從2005年3月份開始至今，村里人的精力幾乎全用在上訪告狀上。村民們說：“上訪是因?yàn)槿兆舆^得太苦了，除了幾畝旱地上種點(diǎn)玉米、雜糧，幾乎沒啥收入，往往‘大病等死，小病借債’。”記者看到，村民住房以半泥半磚結(jié)構(gòu)為主，家家戶戶沒有像樣的電器。另一個(gè)“上訪村”哈拉慶村的村民說：“村民和原村主任商量，只要他帶大家上訪，我們就擁護(hù)他。但他和礦主一個(gè)鼻孔出氣。”更讓村民們生氣的是，原村委會(huì)、村支部還經(jīng)常通過組織手段，以不蓋公章等手段干擾群眾“要礦”。最讓鎮(zhèn)里頭疼的是，這幾個(gè)村不再像過去偷偷摸摸私下里串聯(lián)，而是以組織的名義開會(huì)商議上訪事宜。2005年“五一”和“十一”，陜西省神木縣麻家塔鄉(xiāng)10個(gè)村的上千村民，為當(dāng)?shù)匾粋€(gè)煤礦的權(quán)屬問題聯(lián)合在一起上訪。神木縣信訪局部門介紹說，近年來煤炭的高利潤、礦主的高收入與當(dāng)?shù)厝罕娯毨У纳钚纬删薮蠓床睿瑑蓸O分化嚴(yán)重，群企矛盾激化，這些問題十分棘手，往往暫時(shí)息訪，但不久會(huì)接著鬧，成為最大的不穩(wěn)定因素。陜西省府谷縣一位不愿透露姓名的干部說：“我們引進(jìn)中央、省里的大企業(yè)來開發(fā)資源，原希望‘引進(jìn)一個(gè)企業(yè)，致富一方百姓’，可現(xiàn)在的結(jié)果卻是‘引進(jìn)一個(gè)企業(yè)，污染一方環(huán)境，擾亂一方治安、破壞一方資源，傷害一方百姓’！”神木縣中雞鎮(zhèn)高家畔村的2800多畝固耕地、3500多畝林草地大都荒蕪，長滿了荒草，隨風(fēng)搖曳，一片荒涼。村支書楊來財(cái)告訴記者：“塌陷區(qū)裂縫，最寬的有兩米，前前后后掉進(jìn)去十幾頭牲口。現(xiàn)在礦上以開采每噸煤2毛錢的標(biāo)準(zhǔn)給我們補(bǔ)償費(fèi)，但今后煤采完了，補(bǔ)償費(fèi)就不再給了，我們拿什么生活？”中雞鎮(zhèn)鎮(zhèn)長王永增告訴記者：“全鎮(zhèn)有4個(gè)村、2000多人涉及到煤礦采空區(qū)塌陷補(bǔ)償問題，我要拿出60%以上精力處理上訪。”
調(diào)整分配體制是關(guān)鍵
陜西榆林、內(nèi)蒙古鄂爾多斯等資源富集區(qū)的許多基層干部群眾和專家反映說，解決“富財(cái)政、窮百姓”的問題，其根本辦法是調(diào)整當(dāng)前的相關(guān)財(cái)政分配體制，向廣大農(nóng)村貧困人口傾斜，建立一個(gè)和諧的、能夠持續(xù)健康發(fā)展的社會(huì)格局。其建議主要有以下幾個(gè)方面：
首先要改變現(xiàn)行對(duì)資源開采區(qū)不合理的財(cái)政分配體制，調(diào)整資源稅的稅收分成比例，增加縣級(jí)財(cái)政收入。
在資源富集區(qū)采訪，當(dāng)?shù)馗刹科毡榉从常?dāng)前的資源稅收分成體制使當(dāng)?shù)乜h級(jí)財(cái)政無力進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)、鞏固義務(wù)教育、建立針對(duì)農(nóng)民的公共衛(wèi)生體系等。張秘說：“榆林市財(cái)政收入的2/3被上面拿走了，一年就是43億元。如果再給榆林多留1/3，全市貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩三年就可以全部解決。”府谷縣煤炭局副局長張建國說：“2004年國家發(fā)改委批復(fù)了府谷縣關(guān)于礦區(qū)開采的整體規(guī)劃，只給地方劃了邊角地帶，大量的優(yōu)質(zhì)資源地方是沒有權(quán)力開采的。即便是國家規(guī)劃礦區(qū)以外勘探程度低和邊角零星分散的煤炭資源，縣級(jí)政府的審批權(quán)也十分有限。”府谷縣的這種處境代表了我國西部資源富集區(qū)普遍面臨的狀況。當(dāng)前由于考慮到安全生產(chǎn)因素和規(guī)模效益等原因，國家鼓勵(lì)中央和省級(jí)大型企業(yè)積極參與資源開發(fā)，但是這些企業(yè)的注冊(cè)地往往在北京、上海或省會(huì)城市，這樣又拿走了相當(dāng)部分的地方稅種。
其次，從礦區(qū)大規(guī)模開發(fā)之始，就要重視由于資源開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)災(zāi)難，國家應(yīng)制定相關(guān)的制度，將生態(tài)治理、塌陷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用在生產(chǎn)、銷售中統(tǒng)一提取、進(jìn)入成本，專項(xiàng)使用。
以全國第一產(chǎn)煤縣陜西神木縣為例，資源開采誘發(fā)了大量的山體崩裂、地表塌陷、水源滲漏等自然災(zāi)害，但當(dāng)?shù)卣畢s無法籌措到必要的生態(tài)治理恢復(fù)費(fèi)用。神木縣副縣長郝亞雄說：“當(dāng)前最大的問題是，國家的相關(guān)法規(guī)對(duì)資源開采造成的地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境破壞只做了一些原則性的要求，如‘誰破壞、誰治理’，卻沒有規(guī)定具體的賠償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)往往以此為由百般推諉，導(dǎo)致誰破壞、誰治理、誰賠償?shù)纳鷳B(tài)恢復(fù)機(jī)制得不到落實(shí)。”內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗已經(jīng)開始在將生態(tài)恢復(fù)、塌陷治理等費(fèi)用計(jì)入企業(yè)成本方面做一些探索。從2006年開始，當(dāng)?shù)卣虻胤矫禾科髽I(yè)每生產(chǎn)一噸煤收取一塊錢，用于采空區(qū)的生態(tài)恢復(fù)、塌陷治理和移民安置。這樣每年大約可以收取5000萬元。
第三，要改變當(dāng)前資源開發(fā)沒有統(tǒng)籌規(guī)劃及與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展關(guān)聯(lián)度小、甚至隔離的開發(fā)方式。專家指出，當(dāng)前的煤炭、天然氣等資源開發(fā)模式，是一種沒有統(tǒng)籌發(fā)展，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度較小甚至隔離的開發(fā)方式。這表現(xiàn)在，資源開發(fā)者主要是中央、省里的大企業(yè)、當(dāng)?shù)丶巴鈦淼耐顿Y者；由于大企業(yè)采用機(jī)械化作業(yè)方式，因此當(dāng)?shù)匚幕潭鹊偷霓r(nóng)民根本無法到企業(yè)就業(yè)。所以從經(jīng)濟(jì)上看，資源開發(fā)促進(jìn)了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是對(duì)當(dāng)?shù)匕傩盏拿撠氊暙I(xiàn)甚微。造成當(dāng)?shù)氐母刹咳罕娦睦聿黄胶猓瑢?duì)構(gòu)建和諧社會(huì)帶來負(fù)面影響。內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗現(xiàn)有各類煤礦118座，按照沿用的開采方式，至少可以容納幾萬農(nóng)民工就業(yè)。從2005年開始，這些煤礦開始了采煤方式改革，全旗將投入100億元左右，在所有煤礦新上機(jī)械化采煤機(jī)、皮帶傳輸系統(tǒng)，目前已經(jīng)有9座煤礦改革完畢。這樣不僅大量減少就業(yè)崗位，而且使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民多年來籌資購買的簡(jiǎn)易采掘機(jī)械大量閑置，不少家庭因此背上沉重債務(wù)。據(jù)陜西省榆林市國土資源局副局長趙勇介紹，在澳大利亞、加拿大等國，不管誰在礦區(qū)投資開發(fā)資源，除去各種稅收，利潤的50%左右要留在資源所在地，用于改善當(dāng)?shù)匕傩盏纳a(chǎn)生活條件。礦產(chǎn)資源國家所有是對(duì)的，但要充分考慮當(dāng)?shù)乩习傩盏睦妗?/p>
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