薄土、細沙。4月17日,一場“久違”的沙塵暴再次席卷北京。沙塵傾城而落,首都“皇城”成“黃城”。
“夜降浮塵30萬噸,人均20公斤”,一天之后,中國氣象局公布了此次浮塵的量化數據,媒體形象的描述為“滿城盡帶黃金甲”。
一個巧合是,當日,正值我國第六次環保大會開幕。會上,國家環保總局局長周生賢首次對外公布,我國因環境問題引發的群體性事件以年均29%的速度遞增,去年全國發生環境污染糾紛5.1萬起,各類突發環境事件有76起。
“同志們,我們不能閉門開會。北京揚塵天氣已經持續10多天了,這雖然有氣候的因素,但也反映出環境問題的嚴重性。”國務院總理溫家寶在大會上提出環保和經濟并重、改變先污后治模式和解決環境問題方法的“三個轉變”。
在此前提下,國家環保總局正醞釀組建五個監察中心,解決跨流域、跨行政區劃地的環境問題。與此同時,《環境保護法》要做“顛覆性”修改,并將有望上升為國家基本法。
“三個轉變”
首當其沖的便是,“從重經濟增長輕環境保護,轉變為保護環境與經濟增長并重”
4月24日,晴。
“以后這樣的好天氣將越來越多。”坐在并不寬敞的辦公室里,環保總局法規司副司長王夙理一臉微笑。他表示,與發展經濟并重,這是對我國環保部門的新定位,以前從未有過。
王說此番話的背景在于,一個星期前召開的第六次全國環境保護大會上,國務院總理溫家寶對于環保工作所做的“三個轉變”重要發言。
據新華社報道,在溫家寶“三個轉變”的發言中,首當其沖的便是,“從重經濟增長輕環境保護,轉變為保護環境與經濟增長并重”,并著力強調“把加強環境保護作為調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段”。
另兩個轉變是,從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步,努力做到不欠新賬,多還舊賬,改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況;從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題,自覺遵循經濟規律和自然規律,提高環境保護工作水平。
“這個轉變的重要性可不是一般的!”4月18日,國家環保總局局長周生賢對本報記者說,總理的講話是從指導思想上把環保擺上更加突出的戰略位置,使環保工作站在了一個新起點。
“十五”期間,我國經濟發展的各項指標大多超額完成,但環境保護的指標沒有完成,主要是兩個指標:一個是二氧化硫排放量,一個是化學需氧量。2005年全國二氧化硫排放量比2000年增加了27%,化學需氧量僅減少了2%,均未完成削減10%的控制目標。
周生賢闡述環境與發展的關系用了四個“重要”來說明環保的新地位:即環境容量成為區域布局的重要依據,環境管理成為結構調整的重要手段,環境標準成為市場準入的重要條件,環境成本成為價格形成機制的重要因素。
三部委重定環保戰略
總理作完報告后語重心長地握著周的手說:“該講的都講了,你們要放開抓啊!”
王夙理向本報記者介紹,目前,環保總局已經會同國家發改委、中組部等部門圍繞上述四方面的政策制定全新的環保戰略體系。
在此之前,該局已經就此征求了中央、國務院24個部門的意見。
“把環保工作推到了最前面,有干不完的工作。”這是周生賢對以后環保工作簡單的描述。
一個細節是,在全國環保大會上,總理作完報告后語重心長地握著周的手說:“該講的都講了,你們要放開抓啊!”
在環保總局將行的“新政”中,一個亮點是構建官員環境目標考核與責任追究機制。
根據本報掌握的資料,目前,中組部在地方黨政領導班子和領導干部綜合評價體系中,已經將環保指標列入干部實績分析評價要點。現時,國家環保總局已經著手起草考核方案,擬定初步的考核要求并逐步建立社會公布制度,待與中組部商榷細化后將與今年6、7月份對外公布。
來自環保總局環境監察司的信息表明,在初步成型的環境目標責任制體系下,環境質量、污染物排放總量、重點環保等各項目標和任務都將分解到各級政府、落實到省長、主席、市長、部長身上。
環保賬戶的設立
“環保賬戶的設立,將真正使環保資金‘有渠有水’,對于環境保護事業發展的各項資金需求保障,將是一個質上的突破。”
“以后局里的資金應該不會像現在這樣緊張了。”楊衛芹,河南衛輝市環保局財務科的科長,在電視上聽到周生賢局長念出“211環境保護支出科目”時,一下子從椅子上站了起來。
“環境保護在財政支出中第一次有了‘戶頭’。”4月18日,周生賢在全國環保廳局長會議公布,“211環境保護”支出科目體系已經正式建立,各級環保部門將與發展改革、財政部門協調,保障環保各項資金的需求。
此前,關于環境保護的支出,只是掛靠在其他名目的財政支出之下。專家計算,環保投入至少達到GDP的1.5%,中國的環境才能夠有所改善;然而,中國的環保投入一直在GDP的0.5%左右徘徊,直到1999年才勉強達到1%.就河南衛輝市環保局而言,此前,該局每年得到的政府財政撥款15萬元,而維持該局的基本運作至少需要120萬元,沒有錢,大家工資只能打“白條”。
對于在國家財政“戶頭”
上建立我國環保部門的支出科目,周生賢稱,“這是政府環保投入的重大突破,也是環保能力建設的重要保障”。
國家環保總局網站上的信息顯示,未來5年全國環保總投入預計將達到1.3萬億元,約占同期GDP的1.6%。
而環保總局財政司一位負責人表示,按計劃,“十一五”期間環保資金的投融資渠道主要來自國家財政、民間資金以及銀行業。可以參照的是,“十五”期間,中央財政對環境保護累計投入超過1100億元。
“環保賬戶的設立,將真正使環保資金‘有渠有水’,對于環境保護事業發展的各項資金需求保障,將是一個質上的突破。”上述負責人說。
五大監察中心
“在反污染政策中,最薄弱的一個環節在于當地政府執行不力,五大監察中心的設立,無疑可以極大的避開當地政府部門的干擾。”
從本次環保大會和全國環保廳局長會議上透露出的一個信息,則是國家環保總局醞釀組建全國五個監察中心的全面啟動。
該項目由國家環保總局行政改革體制改革處負責。記者獲悉,環保總局將增設西北、西南、東北3個環境保護督察中心,加上已有的華東、華南環境保護督察中心,全國五大區域內均設置區域督察中心。
“五大中心與環保總局目標完全相同,將嘗試采用垂直管理的模式,在人、財、物上與地方政府分離。”該處負責人告訴記者,在具體的執法上,還是強調與地方環保部門的協調,要形成執法的合力。
而根據環保總局的規劃,五大監察中心的主要職責將是主要解決跨流域、跨行政區劃地的環境問題。到2010年總局環境監察局及5個區域督察中心,以及各省、自治區、直轄市環境監察機構要全部達到一級標準,對全國65%的重點污染源實現實時監控。
王樹義對此評價,“這將是一個有益的嘗試,因為在反污染政策中,最薄弱的一個環節在于當地政府執行不力,五大監察中心的設立,無疑可以極大的避開當地政府部門的干擾”。
《環保法》升級
當前我國環保立法存在的首要問題,在以環境換取經濟發展的背景下,是法律上設定的行政處罰上限太低。
“頭發花白,流水灰黑。”說起環保,電話里黃細花語氣沉重了起來。
黃細花是廣東惠州市環保局副局長,全國人大代表。身處素有“世界加工廠”之稱的珠江三角洲地區,黃體會著環保工作更為別樣的艱辛。
“企業寧交罰款,就是不用除污設備。”這幾乎是黃每天都要面對的執法困境。根據環保部門的統計,我國環境違法成本平均不及治理成本的10%,不及危害代價的20%.“我們并不缺少相關的法律。”我國知名環境法專家、中國政法大學教授王燦發介紹,我國已經制定了環境保護法9部、自然資源法15部;批準和簽署多邊國際環境條約51項,各地環境規章共1600余件。
“環境違法成本低,守法執法成本高。”王燦發表示,《環境保護法》、《水污染防治法》等很多環保法律,都是在計劃經濟年代制定的,當前我國環保立法存在的首要問題,在以環境換取經濟發展的背景下,是法律上設定的行政處罰上限太低。
“我們要力爭通過5—10年的努力,形成覆蓋環境保護各個領域、門類齊全、功能完備的環境法規標準體系,爭取全國人大的支持,把環境保護工作納入法制的軌道。”在全國環保廳局長會議上,周生賢局長做了如上的表述。
目前,環保總局正在委托武漢大學環境法研究所對《環保法》的修改做具體的研究工作。該所所長王樹義教授接受本報采訪時透露,《環保法》修改研究工作已進行3年,“估計2008年可拿出專家稿”。
“《環保法》不僅要改,而且要做‘顛覆性’修改。”他介紹,目標是將1989年頒布的《環保法》修改成我國環境保護方面的母法,內容將更寬泛。
目前,國家環保總局已經將環境保護方面的立法列入了《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》。按照國家環保總局的構想,是通過修改環保法,將其上升為國家基本法律———《國家環境政策法》,并由全國人大審議通過。(本報記者 劉偉)
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