編輯絮語：在四大國有銀行改制上市進程明顯加快之際，國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行等3家政策性銀行的改制工作也將提上議事日程。
在國內各個產業的市場化程度明顯提高之后，政策性金融機構逐步退出，而將更多亟需充實的金融服務功能建立并完善起來，是金融體系再造的必然步驟。
通過記者的采訪，我們看到：繼續堅持與四大行改革相一致的“一行一策”的基本方針，各行根據自身特點，同時又按照開發性金融機構的運作模式進行設計的思路已經隔簾可現。
種種跡象表明，國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行等3家政策性銀行的改革即將在2006年開始。
據中國社科院金融研究中心副主任王松奇2月16日透露，3家政策性銀行改革方案的初步設計系由中央銀行研究局人員參與，在行長周小川的親自指揮下完成的。
據王松奇說，到目前為止，3家政策性銀行改革初步方案出爐順序是中國進出口銀行、國家開發銀行和中國農業發展銀行。
據悉，3家政策性銀行的所謂“一行一策”的個性化改革方案均已由人民銀行報到了國務院。
中國進出口銀行董事長、行長李若谷今年初表示，由國務院相關部委研究推動的進出口銀行改革方案仍在積極探討當中。現在大體上的認識比較一致，但還有一些細節需要理解和溝通，爭取在2006年上半年之內推出。
重新定位
箭在弦上，3家政策性銀行將推出怎樣的改革方案為人們所好奇。因對方案采取了嚴格保密措施，外界對其只能猜測和推斷。記者曾致電中國進出口銀行新聞處詢問，相關人士只是表示“還沒有具體方案的消息”。
王松奇推斷，3家政策性銀行盡管在功能定位、業務范圍、產品服務、資產質量等方面存在這樣那樣的差異，并且，改革方案也將采取所謂的“一行一策”，但可以肯定的是，它們面臨的改革內容和目標卻有相當多的共通之處。
其一，矯正決策層和業界人士對政策性銀行功能定位的傳統理解：即按國家指令開展業務，虧損由國家兜底。將3家政策性銀行統統定義為國務院直屬、以落實國家產業政策為目標的具有開發型功能的國有金融機構。這種職能定位意味著3家政策性銀行特別是農發行和進出口銀行的業務范圍將大幅放寬。
其二，補充資本金。3家政策性銀行普遍存在所有者權益比率及資本充足率過低的問題，因此，新方案一定要包括多渠道充實資本金并建立長效、可持續的資本金補足機制方面的內容。
從目前中國狀況說，既然確定了“純國有血統”不變，那么，資本金的補充渠道只能由財政注資、匯金公司注資以及在國內外市場發債券這三個方面構成。
其三，不良資產處置的方式及期限。在3家政策性銀行中，由于國家開發銀行發放了大量的10年、20年以上期限的貸款。因此，風險暴露還需要一個較長的時間過程。從現在看，其資產的不良率只有2％左右，其狀況要優于許多國內一流的商業銀行。
但農發行和進出口銀行卻都面臨著一個共同的問題，即如何處置表內不良貸款。進出口銀行不良貸款的規模估計不足百億元人民幣。而農發行由于體制、政策等原因所造成的不良貸款總額肯定要高得多。
在不良資產的處置方式設計中有一個邏輯前提，即作為國務院直屬的政策性銀行由于指令性任務和安定團結目的而造成的純粹政策性虧損，中央財政應當認賬并給予相應解決；而由于政策性銀行本身經營管理不善造成的貸款損失，則應當由今后的經營利潤轉撥備的方式進行抵補。
由國有糧食購銷企業賴賬所造成的農發行的巨額貸款損失，還可采取和地方政府談判，用債轉股的方式，以糧食購銷企業的房地產產權抵股的辦法來解決，如此等等。一旦確定了不良資產的處置辦法，就應該根據處理數額的難度確定計劃完成期限，如2年、3年、5年，等等。
其四，治理結構和內在運行機制改革。一旦以開發性銀行對3家政策性銀行進行定位，這3家銀行的治理結構也應當參照現代公司治理結構進行相應的調整。
除了成立董事會、監事會或引入獨立董事制度外，其高級管理層也應當按照委托代理關系進行相應的機制設計，并對一些問題進行相應的思考，如董事長和行長是分設還是一人兼任；副行長由董事長、行長提名還是上級組織部門直接委派任命；管理團隊的報酬水平可否與業績相應掛鉤；經營管理的問責制度如何設計，等等。
其五，運行模式。既然開發性銀行在功能上具有完成政府政策目標和依賴市場開拓業務這種雙重特性，那么，開發性銀行在財務管理和考核上也理應采取分賬管理方式。分別設立指令性賬戶和指導性賬戶也不失為一種解決辦法。
指令性賬戶用于記錄反映完成國家政策性任務目標的資金、財務狀況，指導性賬戶則用來記錄和反映配合國家產業政策、發展戰略所從事的各項自營性、開發性項目的資金和財務信息。一旦設立了指令性和指導性兩類賬戶，3家開發性銀行的資金來源、運用、風險管理、監管主體等各個方面都會發生新的變化。
從邏輯上說，兩個賬戶之間必定要設立隔離機制，這種機制也會對3家開發性銀行的組織管理體制、實際業務流程、經營管理力量配備、形成差別約束機制和激勵機制等帶來一系列的影響。
國家賬戶與商業賬戶
周小川去年就曾經表示，政策性銀行要向綜合型開發金融機構轉型。對此，中國人民銀行研究局副局長張濤解釋，綜合性開發金融機構是一種介于商業金融機構和政策性金融機構之間的制度安排。它主要利用市場化手段，按照商業性金融規律運作，在機構自身可持續發展的基礎上，為實現國家政策和戰略導向服務。
他分析說，政策性金融機構著眼于社會效應，不追求自身業績，強調政府的財政性補貼；而綜合性開發金融機構更多地強調商業原則，通過制度建設、市場建設和保持經營可持續，在此基礎上，實現政府目標。
從某種意義上說，綜合性開發金融機構仍具有部分政策性屬性，但相對于傳統意義上的政策性金融機構，綜合性開發金融機構向市場化方向邁進了一大步。
二者的主要區別在于傳統政策性機構（銀行）強調按照國家指令辦業務，然后國家兜底。綜合性開發金融機構則強調自主經營，自擔風險，市場化運作，商業上可持續。綜合性開發金融機構的政策性屬性主要體現在國家賬戶上。
建設綜合性開發金融機構也反映了近年來國外政策性機構（特別是銀行）的發展歷程。國際經驗表明，作為特定歷史階段的產物，政策性機構對20世紀戰后50年代特殊時期經濟的恢復與發展，起到了積極和重要的作用。
在其后半個多世紀的和平年代里，隨著市場經濟的逐漸成熟，政策性機構大規模持續存在的基礎已不復存在。到20世紀80年代，各國政策性機構紛紛轉型，有的業務收縮，有的機構轉型，或商業化，或綜合開發。而定位于綜合性開發金融機構，開展部分政策性金融和大量商業性金融服務在內的綜合性業務，成為國際上政策性機構轉型和改革的主流。
全新的業務空間
1994年，3家政策性銀行相繼成立。當時的主要目的是，“實行政策性業務與商業性業務分離，以解決國有專業銀行身兼二任的問題”。之后，3家政策性銀行承擔了從工、農、中、建4家國有商業銀行分離出來的政策性業務。
專業人士指出，3家政策性銀行對實現國有專業銀行向現代商業銀行轉變、支持國家重大基礎設施建設、促進機電產品出口和支持國家糧食收購都發揮了重要作用。
如今，隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷進步，市場機制的日益成熟，傳統意義下政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成。
政策性銀行的傳統作用，即依靠國家資源提供政策性信貸資金，逐漸受到質疑。從宏觀經濟環境來看，政策性銀行選擇走向轉型是勢在必行的。
專家分析說，首先，就財政環境而言，經過多年的努力，我國國家財政的規模有了長足進步。財政支出對GDP的占比，已從1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高執政能力，要求政府角色的轉換和改善，特別是穩健的財政政策的實施，將使今后一段時期大幅度擴展財政規模的余地不大，特別是財政對產業經濟發展的直接投入，會受到相當大的限制。
如果再考慮到各種隱含債務，國家財政繼續直接對政策性金融提供大規模資金的空間相對縮小。我國政策性銀行必須更緊密地與市場結合，成為按市場規范操作的、可持續運作并滿足市場需求的新型金融機構。
其次，就金融環境而言，我國國民經濟的金融化程度大幅提高。到2004年末，我國M2與GDP之比已達185.3%，遠高于世界主要經濟體的同期水平。考慮到國內居民較強的儲蓄傾向，預計今后相當一段時期內，M2與GDP之比仍將繼續在高位運行。
因此，市場本身有能力提供充分的流動性，成為政策性銀行開展開發性金融服務的長期和穩定的資金來源。政策性銀行市場化經營的條件正日益成熟。不僅如此，政策性銀行的轉型，有助于我國金融結構的改善，包括解決我國金融市場長期信用機構缺位等問題。
同時，產業結構方面的變化也是促使政策性銀行選擇走向轉型的一個重要因素。因為過去需要政策性金融大力支持的產業現在已成為成熟的商業競爭性行業，政策性金融的作用已經大為減弱。
同時，隨著對外開放和資本市場的發展，國內對資本利用的手段和技術都有較大改善。中長期商業性資金將更容易、更安全地進入基礎產業、基礎設施和機電產品領域。因此，我國政策性銀行，特別是國開行和進出口行，需要重新調整業務范圍，實現轉型。
張濤認為，當前市場建設和制度建設中存在許多期限較長的、能促進短缺行業長期發展的項目，這些項目利用商業方式可以成活，不再需要政策性金融支持，這成為我國開發性金融業務的重點。
主要包括：基礎物質瓶頸及配套領域，包括能源、運輸、材料、農林、水利，以及軍工、高科技等領域；社會瓶頸領域，包括就業、教育、醫療、中小企業、西部開發、東北等老工業基地振興、縣域經濟等方方面面。
此間觀察家指出，黨的“十六大”提出要充分利用國際、國內兩個市場，十六屆三中全會指出要繼續實施“走出去”戰略，這為新型開發性金融開辟了前景。長期以來，我國對“走出去”戰略的支持主要集中在擴大機電出口上，對如何到
國外開發戰略性資源，如何支持國內企業參與國際競爭，缺乏足夠的金融支持。
我國企業在“走出去”的過程中，需要防范國際政治風險、市場風險、匯率風險、利率風險的有效工具；需要貨幣互換、外匯期貨、期權交易、國際資產并購和重組等一系列專業服務；需要幫助企業培養對外投資的專門人才。
3家銀行的3本“經”
在外部建設制度安排的同時，目前3家政策性銀行自身應該如何努力，盡快向合格的綜合性開發金融機構轉型呢？
專家指出，首先，應建立現代銀行制度，實現自身可持續發展。要適應國家發展戰略和改革的需要，在沒有市場的地方培育和建設市場，為商業資本進入創造條件。
同時，在市場發育成熟的地方，按照商業方式，建立現代企業制度，并自主經營、自負盈虧、自擔風險，發揮比較優勢，增強市場信心，參與市場競爭。
其次，應努力開拓市場，支持產品創新。可以根據自身的比較優勢，選擇適當的領域，開展商業銀行業務、投資銀行業務和國際銀行業務。在籌資方式方面，也可以在傳統的與政府信用相結合的債券融資之外，尋求新的資金來源。如條件成熟，也可考慮吸收企業和居民儲蓄。
最后，3家政策性銀行應量身定做，分別制定改革方案，有目的、有步驟、分階段實施。其中，國開行和進出口行應在努力開拓國內市場的同時，積極配合實施“走出去”戰略。農發行則應加快內部改革，優化組織體系，推進人事、分配制度改革，淡化行政色彩，加強風險控制，支持實現農村金融發展的總體戰略。
10年前，我國機電產品出口占全部出口的比例只有26.4％，需要進出口銀行的信貸支持。到2004年，隨著技術進步和勞動生產率的提高，我國出口總額已占世界第三位，機電產品出口額占全部出口額的比例達到54.5％，我國機電產品在國際市場上的競爭力增強，要求政策性金融支持的基礎已不復存在。
李若谷自去年上任中國進出口銀行董事長、行長以來，進出口銀行開始在金融領域嶄露頭角。原來只有出口信貸業務的進出口銀行，也開始開展進口信貸業務；原來偏重于機電產品出口的信貸業務，開始全方位拓展。
據統計，去年以來，進出口銀行共批準各類貸款1467.67億元，發放貸款1047.68億元，分別比上年同期增長76.69%和76.1%。上述貸款共支持了376.26億美元的機電產品、高新技術產品出口以及對外承包工程項目和境外投資項目。
10年前，煤炭、石油、天然氣、電力等能源領域尚未向市場開放，這些領域的融資活動被認為是非商業性業務，需要國家開發銀行提供政策性貸款支持。現在，除煤炭外，電力、公路、鐵路、石油化工、城建及郵電通訊等行業已成為商業銀行搶著貸款的熱門行業。
對國家開發銀行來說，開發型金融已經不陌生，因為開發銀行已經提前在實踐開發型金融。國家開發銀行行長陳元此前指出，從世界性的發展趨勢看，開發性金融一般經歷3個發展階段：第一階段是政策性金融初級階段，開發性金融作為政府財政的延伸，以財政性手段彌補市場失靈。第二階段是制度建設階段，也是機構拉動階段。開發性金融以國家信用參與經濟運行，推動市場建設和制度建設。
第三階段是作為市場主體參與運行。隨著市場的充分發育，各類制度不斷完善，國家信用與金融運行分離，經濟運行完全納入市場的軌道、框架，開發性金融也就完成基礎制度建設的任務，作為市場主體參與運行。目前，開發銀行已走過政策性金融初級階段，正處于制度建設階段。
2005年，開行與有關部委和省市自治區政府簽訂了20多個開發性金融合作協議。去年，不僅國家確定的重點建設項目中60%的項目得到了開行的融資支持，而且開行信貸總額90%以上的資金投向了經濟發展瓶頸領域，其中近2/3的貸款余額集中在煤電油運行業。
2005年前9個月的統計數據顯示，開行在中西部地區貸款余額占比達52%，并向東北老工業基地發放貸款497億元，支持了遼寧棚戶區改造、沈陽鐵西區搬遷等重點項目。在國家經濟結構的戰略性調整中，開行無疑扮演了舉足輕重的角色。（國際金融報記者 李衛玲）
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