以五級政府改革發育中國的制度文明
按照大部制的思路調整政府組織結構，無疑將會對政府的管理和運行產生深遠影響，但需冷靜地看待大部制改革。盡管這一管理模式在國外有比較成功的經驗，但在我國這樣的體制下，究竟能否奏效？實行大部制管理后，能否建立起有效的權力約束機制？在機構設置方面，如何與政府的大部制實現無縫對接，做到機構不重復、職能不重疊？是激進式改革，還是分步推進……
一個家庭如果又種草莓又種蘋果，就要和農業及林業兩個部門的執法人員打交道。（資料圖片）
所有這些，都還是未知數。
當前問題的關鍵在于，在大部制改革中如何合理而科學地建構起一個權責體系。因為，長期以來的現實是，在一些行政部門里，部門領導是有責任的，但沒有實權。在中央和地方中，中央掌握了60%至70%的財權，而管的是30%至40%的事務；60%至70%的事務是由省級以下的政府在管，而他們只掌握著30%至40%的財權。顯然，中央和地方在財權和事權上要形成一個什么樣的權責合理配置關系，尤為重要。
石亞軍認為，首先必須肯定現行的行政管理體制在總體上起到的積極作用，如果否認這一點，是不客觀的。同時還必須承認，現行體制存在的諸多問題正制約著政府合理職能的履行和公共價值的發揮。
如果不改革，繼續深化經濟管理體制改革、教育管理體制改革、醫療衛生管理體制改革、文化管理體制改革、科技管理體制改革和社會管理體制改革，都將會遭遇重重困難。
因此，對于當前的形勢，石亞軍的理解是，一方面要認識到，一些問題是長期以來歷史、文化原因形成并固化的；另一方面，不管在哪個領域、哪個層面、哪個環節存在的問題，都涉及多方面的復雜原因，要解決這些問題，需要靠理性和智慧。
在他看來，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出的“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案”，其“總體”，既是一個層級概念，又是一個領域概念；既是一個時間概念，又是一個空間概念。
石亞軍說，就現行的行政管理體制而言，我國行政管理體制中的五級政府已經形成了因果鏈。換言之，現在的五級政府已經形成了內在的、膠著的關系，發生在某級政府里的問題，都能在其他層級政府上找到影子和癥結。因此，當下的改革不應僅僅停留在中央層級，在考慮中央的時候，就要考慮五級政府的改革，在制訂方案時應充分考慮五級政府的銜接，不能只顧及一兩個層級，而不顧及其他。
行政管理體制改革不僅是職能和機構的簡單調整，還得考慮包括行政管理體制中其他相互聯系、相互制約、相互作用的領域。因為，各個領域中的問題都是相互關聯的，不光是組織結構的問題，還有行政體制職能、機制，以及責、權、利、關系等問題。石亞軍獨到地認為，行政體制與行政機制、部門動力、政府法治的不對稱關系，是造成各種體制問題的根本癥結和最終緣由，著力理順四者之間的關系，便抓住了解決問題的關鍵。他說，行政體制內含職能、機構、人員三個要素，行政機制內含權力、責任、關系三個要素，部門動力內含利益、能力、作為三個要素，政府法治內含標準、規則、程序三個要素。
行政體制在實際中的運行，既制約行政機制，又仰仗行政機制創設運行軌道；行政體制在行政機制中發揮作用，既導引部門動力，又依靠部門動力形成實際效能；行政體制在行政機制中通過部門動力實現效能，既決定政府法治，又訴諸政府法治提供規范化保障。在現實中，由于行政體制中的職能、機構、人員的設置不合理，便導致行政機制中權力、責任、關系相互脫節，導致部門動力中利益、能力、作為產生偏向，導致政府法治中標準、規則、程序的蒼白，從而使行政體受制于權力為首、責任為次、關系不順的行政機制，受制于利益作祟、能力不顯、作為不當的部門動力，受制于標準模糊、規則隨意、程序不嚴的政府法治，必然產生大量的問題，很難實現應有的行政效能。
他認為，壓根找不到一套適用于所有國家、十全十美的行政改革方案。特定的改革方案解決的是特定國家在特定經濟社會發展階段存在的行政問題，我國的改革方案，一定要著力于解決本國的問題，解決當前的主要問題，并為今后的深化改革創造合理的制度基礎。也就是說，總體方案需要進行頂層設計，要有近期、中期和長期的總體考慮，得從長計議。從空間上來說，中國幅員遼闊，各地區情況差異較大，總體方案應該在中央和地方政府之間、各個地區政府之間，充分兼顧同一性和差異性、普遍性和特殊性。
只有這樣，才有可能發育一個適應中國市場經濟環境的科學而合理的制度文明。這也應該是此次大部制改革的邏輯起點和價值終點。
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