權(quán)在上責(zé)在下傳統(tǒng)管理體制的隱痛
黨的十七大報(bào)告提出政府大部門體制的構(gòu)想后，圍繞即將啟幕的大部制改革，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同的維度進(jìn)行了學(xué)理及實(shí)踐層面的理性探索。
2007年暑期，由中國(guó)政法大學(xué)牽頭實(shí)施的一個(gè)名為《中國(guó)行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與政府改革研究》的國(guó)家社科基金重大課題調(diào)查，在全國(guó)鋪開。據(jù)稱，對(duì)我國(guó)行政管理體制現(xiàn)狀進(jìn)行全國(guó)性調(diào)查，這尚屬首次。
石亞軍透露，此次調(diào)查，其目的就是要了解各級(jí)政府的職能設(shè)置、權(quán)力配置、權(quán)力關(guān)系、職權(quán)運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題。為此，他們按照社會(huì)調(diào)查科學(xué)抽樣的原理，最終確定了各級(jí)政府職能、政府機(jī)構(gòu)、政府間的關(guān)系、政府的運(yùn)行機(jī)制、人事制度、法治政府、行政文化、公共財(cái)政和社會(huì)自治等11個(gè)一級(jí)指標(biāo)、50余個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)體系，并選取了東部、西部、中部、東北部四大地區(qū)的14個(gè)省、市、自治區(qū)，走訪了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府。目前，該課題組已完成了14個(gè)省、市、自治區(qū)四級(jí)政府和香港、澳門特區(qū)政府的大規(guī)模調(diào)查。
“目前我們的政府權(quán)責(zé)關(guān)系脫節(jié)比較嚴(yán)重，要么權(quán)力很大，缺乏責(zé)任約束，要么責(zé)任重大，沒(méi)有權(quán)力配套。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：在政府內(nèi)部，權(quán)力在下面，責(zé)任在上面；在中央與地方政府之間，權(quán)力在上面，責(zé)任在下面”，石亞軍說(shuō)，通過(guò)這次大規(guī)模調(diào)查可以得出這樣的判斷。比如行政機(jī)構(gòu)垂直管理從一個(gè)側(cè)面折射出這一問(wèn)題，最初實(shí)行的是雙重管理，但當(dāng)國(guó)家發(fā)展要求與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相互沖突時(shí)，許多執(zhí)法部門便遇到了一個(gè)難題，“頂?shù)米〉淖蛔?；坐得住的頂不住”。因?yàn)?，地方政府掌握著這些部門負(fù)責(zé)人的“烏紗帽”。后來(lái)，為了解決中央政策執(zhí)行難的問(wèn)題，中央將一些執(zhí)法部門實(shí)行垂直管理，比如審計(jì)、工商、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、海關(guān)，等等。這種垂直管理確實(shí)具有一定的積極意義，但也存在弊端，出現(xiàn)了“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的新問(wèn)題。中央政府管得著，但看不見(jiàn)；地方政府看得見(jiàn)，但又管不著。又比如某些部門掌握了很大的項(xiàng)目審批權(quán)，由于缺乏正確的授權(quán)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的程序，導(dǎo)致在審批過(guò)程中隨意性較大，想給哪個(gè)省、哪個(gè)市、哪個(gè)縣多少，就給多少，審批項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的權(quán)力并沒(méi)有與落實(shí)該項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，顯然有失公允。
在石亞軍看來(lái)，權(quán)責(zé)關(guān)系嚴(yán)重脫節(jié)現(xiàn)象的前置問(wèn)題和后置問(wèn)題在于，政府職能存在事實(shí)隨意化與法定規(guī)范化的反差、機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏章法和公務(wù)員在編人員非理性膨脹，導(dǎo)致政府該管的沒(méi)管好、不該管的又管得過(guò)多，許多事沒(méi)人管、許多人沒(méi)事干，行政成本高、效率低。他介紹說(shuō)，早在1998年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國(guó)家就撤銷了外經(jīng)貿(mào)委，其職能劃歸發(fā)改委。而現(xiàn)在全國(guó)內(nèi)地31個(gè)省、市、自治區(qū)都設(shè)置了發(fā)改委，但21個(gè)省、自治區(qū)目前仍然同時(shí)設(shè)有經(jīng)委。還有，全國(guó)2800余個(gè)縣，人口最多的260萬(wàn)人，最少的2萬(wàn)人，不論人口多少，幾大班子、職數(shù)，部門、人員都要配齊，許多小縣公務(wù)員職數(shù)并不比大縣少，甚至許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立政協(xié)機(jī)構(gòu)，因人設(shè)崗的現(xiàn)象很普遍。
就對(duì)政府職能的認(rèn)知而言，從十屆全國(guó)人大二次會(huì)議開始，中央一直主張要把政府的職能重心放在社會(huì)管理和公共服務(wù)上。但調(diào)查中石亞軍發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)，甚至同一地區(qū)的差異很大：東部地區(qū)普遍認(rèn)為，政府更應(yīng)該側(cè)重抓好社會(huì)管理和公共服務(wù)；西部、中部和東北部地區(qū)則普遍認(rèn)為，他們還不得不在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上投入大量精力、時(shí)間和資源，因?yàn)檫@些地區(qū)需要解決的主要問(wèn)題和政府面臨的主要任務(wù)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)不盡相同。在提高GDP和財(cái)政收入上，一是承受巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，因?yàn)楦愫蒙鐣?huì)管理和公共服務(wù)，得有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作后盾；二是承受巨大的政治壓力，如果不能創(chuàng)造發(fā)展的業(yè)績(jī)，任職考核就交代不過(guò)去；三是承受巨大的社會(huì)壓力，國(guó)家每月發(fā)月報(bào)，群眾都會(huì)比較，此外，政府還要解決各種群體的切身利益，實(shí)現(xiàn)和諧和穩(wěn)定。
應(yīng)該看到，目前的這種管理體制確實(shí)存在難以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的“不適應(yīng)癥”，需要通過(guò)改革來(lái)調(diào)適。
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