十一五期間，國家將逐步實施免費義務教育，首先對部分農村困難學生然后擴大到所有義務教育階段的學生，實行免除書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費，簡稱“兩免一補”。同時，全國人大還將遵循普及、質量和均衡的主線修訂《義務教育法》，確保我國義務教育健康發展。這些都是深得人心的喜訊，是黨、政府和人民群眾共同的價值訴求，是我國和諧社會愿景的必然要求。
為了確保農村地區兒童也能受到免費的高質量的義務教育，我們認為，有兩個難點要突破，一是中央和地方財政博弈問題，二是教師制度建設問題。
首先談談第一個問題。在“兩免一補”政策出臺時，規定中央財政負責“一免一補”即負責免除書本費，并補助寄宿學生生活費，地方財政配套，負責免除雜費。中央和地方惠及的困難學生數量要一致。經過一年來的實踐表明，中央財政有較強的實力實施免費義務教育，而有些地方則力不從心。例如，2005年年初時，有些省上報的應該得到“兩免一補”的學生數量較大，后來發現自身財力不足，只好減少上報數量，以減少地方免除雜費的開支。
實際上，這類問題在過去也經常發生，中央為了調動地方積極性，每每無不要求地方做出些相應的配套為前提；地方為了得到中央的財政支援，不惜許諾夸口，而實際則不完全兌現。由此形成了中央和地方的博弈關系。當前，在關系到中華民族素質的義務教育問題上出現博弈，與免費義務教育的初衷有些不和諧，本來是令人雀躍的好事恐怕又要出現瑕疵。我們調查發現，某些地方領導，特別是有些貧困地區的領導早已認為，義務教育作為社會公共資源，其運行成本主要應該靠“國家”的思想，他們心目中的“國家”即中央財政。公共資源享用權利的不排他性，以及回報時的無界限性，使得很多地方領導慨嘆“義務教育辦好了，接受高層次教育的人才流失了，對本地經濟發展有什么作用……”。據統計，目前“兩免一補”只惠及國貧縣3600萬農村學生。以后將有數以億計的學生要面臨這種情況，所以要有一個長效機制保證免費義務教育實施。
在我國，長期存在協調條條塊塊關系的問題。財政管理體制方面一級政府一級財政，各自保持本級財政收支兩條線平衡，實質是強化了塊塊的權力。例如，我們調研了解到，某縣教育局領導根本不知道教育專項轉移支付數額，縣一把手說，“你們都知道了，就會天天來要錢了。”但是，在分稅制之后，在中央財政得到強化之后，在對待像義務教育這樣的公共事業，條條的作用應該強化，中央財政的垂直影響會更加有效。?？顚Ｓ?，封閉管理對保障義務教育經費投入的直接到位，至關重要。當然，在實踐中需要有紀檢審計部門督察，更需要有群眾監督、輿論監督和操作透明。否則，免費義務教育和以往的教育轉移支付一樣都可能被截留和挪用。
第二個問題，關于教師制度建設和農村教師問題。
與城市教師相比農村教師整體素質不高，教師隊伍各種結構（學歷、年齡、職稱、性別、學科等）不合理，教師待遇較低，代課教師較多等。農村教師問題是否解決是關系到農村義務教育質量高低的大問題，而教育質量提高會促進農村教育的普及。在此，我們認為要從制度重建的角度思考農村教師問題。
1、建立城鄉教師雙向流動制度
就農村教師現狀分析，教師流動制度實質需要建立雙向流動制度。雙向流動制度包括兩種制度，其一，城市教師支援農村教育制度；其二，農村教師定期到城市學校進修制度。近年來，各地建立的教師交流制度，大多屬于前一種制度。這類制度一般是運用政策導向，引導超編學校教師調整充實到缺編學校任教，城市超編教師調整到農村和邊遠地區任教。但是，在這種制度運行過程中也存在一些問題，一是將教師交流與評職晉級掛鉤，導致鄉村學校教師感到，“鄉村學校是城市學校教師練手的地方”；二是，交流時間較短，一般為一年左右，且不知道下批交流人員是否還接續進行。顯然，這種制度有一定缺陷。因此，要解決農村教師問題，建立農村教師定期到城市學校進修制度很必要。農村教育的發展不能忽略農村教師隊伍建設，提高農村教師自身素質才是解決農村教師問題和農村教育問題的根本。
2、修改教師編制制度
教師制度中教師編制問題對素質教育的影響很大。現行城鄉教師資源配置受制于教師編制，不利于素質教育開展。教師編制標準主要根據中央和省級政府頒布的文件，根據2001年事業發展的基數確定的。其特點是僅僅考慮了生師比一個維度，缺乏素質教育理念，缺乏城鄉均衡發展導向，農村學校教師編制數普遍少于城市。我們認為，要從兩方面入手解決問題。
其一，以農村學校為單位核定教師編制。學校是素質教育的直接的實踐機構。某行政區域內教師編制數量符合國家有關規定標準，不能說明該區域內每一個學校教師隊伍的實際需要數量；某行政區域內教師隊伍機構合理，不能證明該區域內每一所學校教師隊伍機構均合理。教師一般不可能跨學校工作，因此，教師編制要服從教育工作實際的要求，就應該以學校為單位核定。這是實踐的邏輯。
其二，核定教師編制要多維度考慮。我們認為，從真正的素質教育要求出發，教師編制除了考慮教職工和學生比之外，還要考慮任課門數與教職工比，周課時與教職工比等因素。規模小的農村學校還要考慮年級數與教職工比。素質教育在實踐中基本要求是學校開設的課程門類要齊全。試想學校因為教師編制數量緊缺，不得不將教師主要集中于開設中考和高考要求的必修科目，怎么能實施素質教育呢？同時，為了提高教育質量也不能不考慮控制教師上課的周課時數，給教師學習、進修、備課的必要時間，計算教師編制時忽略周課時與教職工比也是與素質教育理念背道而馳的?？梢?，現行教師編制主要是與“應試教育”相匹配的，只有與“應試教育”相匹配的各種規章制度逐一廢除，素質教育才可能落到實處。
3、規范代課教師制度
農村教師突出問題之一是代課教師問題，特別在西部地區農村，據報道，目前大約有50萬代課教師。
代課教師問題的解決。主要從工作實際需要出發，從崗位管理入手，淡化公辦或代課這種身份上的區分，在同樣教師崗位的工作人員不應該有身份歧視。確因崗位需要短期聘任的教師，必須從具備教師資格的人員中招聘，并與之簽訂有期限的聘任合同，實施合同管理。
4、出臺農村教師流失補償規則
吉林省撫松縣一位農村學校校長說：“農村教師一旦有了工作業績就容易被城市或者發達地區學校吸引走，我們一方面希望教師成為業務骨干，另一方面又怕教師出名了流失，有時外出開會我都不敢讓教師去，怕被挖走……?！?/p>
我們在江西省調研時了解到，近四年中，某農村中學有36名業務骨干教師，包括副校長、教導主任等，被廣東、浙江、福建以及本省內的城市學校招聘過去，大大影響了學校教學質量。類似現象在全國屢屢發生。
為了消除一些地方領導對農村優秀教師流失的擔心，應該出臺相應的法律法規加以規范管理。我們認為，農村教師被別的學校無償吸引走，國家應該有些補償辦法加以規范，例如，建立相應的補償制度，使流入地對流出地有所補償，流出地用補償金再聘用其他合適教師，或者為在崗教師提供進修提高機會，類似足球轉會制度一樣，這樣才有利于保護農村教育。
5、放寬教師職務評聘制度
在國家公職人員中，教師職務確實具有某些特殊性。諸如，即要教書，還要育人，言傳身教，以身示范等。但是，這種特殊性不應該成為教師職務評聘過程與別的職務不同的依據。別的職務評聘是可以實現評聘分開，為什么唯獨教師職務不能評聘分開？我們在江西省宜春市調研了解到，該市教師資格和職務分開有利于調動教師工作積極性。在福建省泉州市也在實行教師資格和職務評聘分開的制度。實際上，評聘分開還是評聘合一是具體操作層面的問題，在這個層次上國家教育行政部門的政策導向宜粗不宜細，只要符合國家宏觀人事管理制度就應該允許各地選擇不同的操作模式。
總之，在農村實施免費的高質量的義務教育，從教育外部需要理順中央和地方的關系，在教育內部需要提高農村教師整體素質，這是不可回避的兩個問題。
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