2006年中國西部農村將實行免費義務教育，2007年擴大到中部 和東部地區。屆時農村義務教育將從原來的“人民教育人民辦”變為“義務教育國家辦”
2006年起 ，中國西部的農村將實行免費義務教育，全面免除學雜費，對貧困生還免費提供教科書，補助寄宿生生活費；中部和東部地區農村到2007年全部免費。也就是說，至遲到2007年，中國農村將全部實行免費義務教育。
近日，財政部向國務院上報《關于改革農村義務教育經費保障機制的政策建議》(下稱《建議方案》)。該方案集中解決農村義務教育財政投入不足的現實問題。與此同時，教育部也上報了有關農村義務教育現狀和改革的報告。
記者從財政部教科文司獲悉，12月23日，國務院常務會議專門研究了該《建議方案》。
近日，國務院將下發關于“完善農村義務教育財政保障機制”的文件，并召開各省省長會議進行具體部署安排。
“國務院已經作出決定，方案正式公布后會召開新聞發布會。”財政部教科文司副司長趙路告訴《財經》。
這是農村義務教育財政改革的關鍵一步，意味著中國農村義務教育從過去籠統的“以縣為主”，變為投入上“各級政府分擔”，管理上“以縣為主”。由此，中央和省級政府在義務教育投入上將承擔更多的責任。
教育部基礎教育司辦公室主任王定華說：“原來‘人民教育人民辦’，農村義務教育的成本主要由農民承擔。改革后將變為‘義務教育國家辦’，農村義務教育的投入主要由各級財政負擔。”
果如此，則農村義務教育經費的普遍短缺將得到緩解，農民的教育負擔有望大幅減輕。
義務教育“名”與“實”
中國目前實行九年制義務教育。在許多人看來，既然實行義務教育，免費自然是其題中應有之意。可現實并不這么簡單。
依照1986年7月1日施行的《義務教育法》，義務教育階段的確不向學生收取學費，辦學經費由中央和地方各級政府共同承擔，中央政府對經濟困難地區進行補助。中央政府負有籌措并分擔義務教育經費和對地方進行補助的雙重法律責任。
然而，據1992年《義務教育法實施細則》第26、28和30條，在設置費用、基建投入上，又規定了“誰設置、誰負責”、“設置者負責籌資”的原則。這樣，義務教育經費實質上變為由地方各級政府負責籌措，特別是主要由縣和鄉級政府負責籌措。
于是，義務教育經費的主要渠道演變為四種，即預算內教育經費、城鄉教育費附加、社會集資捐資收入、學生交納的雜費等。其中，預算內教育經費確保教師工資，來源于各級財政預算內撥款；教育費附加、教育集資、捐資等主要用于改善學校辦學條件或補充學校公用經費；學生的雜費主要用于維持學校正常運轉，如水電開支、教學用品等。
受制于中國獨特的二元經濟體制，中國的義務教育投入也呈現嚴重的“城鄉分割”。在城市，義務教育學校由縣級以上政府投資舉辦和管理，學生家長只需交納課本費和雜費。而在農村，除了雜費和課本費，農民還要交納教育費附加、各種教育集資，用于支付民辦教師工資、校舍修建、公用經費等。
這意味著，城市和鄉村的居民所享受的義務教育權利并不一樣。2000年稅費改革前，農村義務教育主要由鄉、村兩級負責，靠農民交納的各種稅費維持，農民實際上承擔了義務教育的成本。這就是人們耳熟能詳的口號“人民教育人民辦，辦好教育為人民”的由來——此“人民”，實際上是指農村地區的“人民”。
2000年農村稅費改革后，各地逐步取消了教育集資和教育費附加，農民負擔大幅減輕，但義務教育投入卻更為緊張。為此，中央政府提出：在稅費改革中要確保“農村中小學正常運轉”，中央財政逐步增加了對農村義務教育的投入。
據教育部提供的最新資料，2004年全國農村義務教育經費(不含縣鎮)總投入達1644.77億元，比2003年增加了279.52億元，增幅達20.47%；財政預算內撥款占農村義務教育總投入的比例達80.61%，比農村稅費改革前的1999年提高了18.77%；中央財政安排用于農村義務教育的專項資金超過100億元，比2003年增長72%。
但是，雖然中央加大了轉移支付力度，對于占中國義務教育人口80%的農村學校，仍不能解決其經費短缺的現實。尤其是中西部地區許多縣鄉政府是“吃飯財政”，稅費改革后，縣鄉財政收入銳減，上級的轉移支付甚至連“養人”都不夠，教師工資欠賬嚴重。不少縣根本無力給農村學校撥付公用經費，學校難以正常運轉，義務教育質量滑坡。
當今世界大多數國家，義務教育都實行免費，不僅不收課本費、學雜費，有的還補助住宿費、午餐費，校車免費接送。世界上一些比中國落后的國家都實現了免費義務教育。中國城鄉分割的義務教育現狀由此飽受公眾批評。
輿論認為，義務教育是一種公共服務，本來就應由政府付費。如果一方面強制入學，一方面政府又不付費，事實上侵犯了公民的教育權，亦有違公共財政的原則。
有學者亦從財政角度算了一筆賬：預計今年中國的財政收入超過3萬億元，財力上完全可以實現免費義務教育，讓義務教育名實相符。沒有理由繼續把義務教育投入的責任推給基層和農民。
北京大學教育財政研究所所長王蓉更指出：“其實，財政投入不足掩蓋了教育內部的諸多矛盾，如教育腐敗、低效率、管理混亂等。只有先行解決投入問題，這些問題才會有解決的契機。”
重新劃定職責
中國正在由“建設財政”走向“公共財政”。在這樣的大背景下，農村義務教育免費早有跡可尋。
今年3月，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中曾承諾：從2005年始，對部分義務教育階段家庭貧困學生實行“兩免一補”(即免教科書、免雜費，補助寄宿生生活費)，三年內把這一政策擴大到全國所有農村貧困家庭的中小學生。
據財政部數據，2005年中央和地方財政安排專項資金70億元，對農村貧困家庭的孩子實行“兩免一補”政策，中西部地區農村義務教育階段的3400萬名學生從中受惠，其中包括592個“國定貧困縣”的1700萬名中小學生。
今年11月28日，聯合國教科文組織第五屆全民教育高層會議在北京召開，溫家寶在會議致辭中承諾：“從明年開始，中國將用兩年時間在農村全面免除義務教育階段的學雜費。”
這是中央高層首次對農村義務教育免費開出明確的時間表，意味著實現免費義務教育的時限大大提前。
據記者了解，2005年初，財政部成立了“農村義務教育財政保障機制”課題組。今年4月，財政部就組織有關部門和學者研究擬定“完善農村義務教育財政保障機制”的政策建議；8月，財政部教科文司副司長趙路在接受《財經》電話采訪時也表示，財政部當時亦開始制定具體的方案。
12月初，財政部把《關于改革農村義務教育經費保障機制的政策建議》上報國務院。報送單位為“財政部、教育部”。與此同時，教育部也以“教育部、財政部”名義向國務院上報一份報告，主要集中于提高農村義務教育的辦學質量和管理水平。
據財政部教科文司有關人士介紹，針對過去義務教育投入分擔機制存在的問題，實行義務教育全免費，首要任務是明確各級政府對義務教育的投入責任。改革財政投入機制后，中央和省級政府在農村義務教育上將承擔更大的責任。“為確保改革成功，這次中央的支持力度相當大”。
按照教育部財務司的計算，目前全國義務教育的投入缺口，東部地區為7億元，中部地區為267億元，西部地區為190億元。這些投入缺口中，最主要的是公用經費和學校維修資金兩項。改革后，各級政府如何確保義務教育投入？
方案制定中主要有兩種思路：一種是按比例分擔，一種是按項目分擔。前者是指通過計算全國的義務教育經費數額，中央政府與各省劃分職責，按照確定的比例分擔義務教育經費；后者是指中央政府和省級政府按照不同事項來分擔義務教育經費。比如，中央負擔教職工工資，省級負責基建經費，縣級承擔公用經費等。
據記者了解，改革最后確定了“分項、按比例分擔”的原則。“四項費用——教師工資、公用經費、貧困生資助費用、基建費用，基本上實行分項目、按比例分擔。”財政部教科文司一位官員告訴《財經》。
這次改革另一個重點是免除農村學生的雜費，建立學校公用經費和校舍維修改造資金的長效保障機制。財政部教科文司教育處調研員胡成玉對《財經》表示：“改革后，對西部地區農村義務教育公用經費，中央和省級按比例分擔，中央承擔80%，地方承擔20%。對中部地區，中央承擔40%，地方承擔60%。”
由于政府投入不足，在農村中小學，雜費成為義務教育重要而穩定的經費來源。據《中國教育經費統計年鑒》，2003年全國義務教育經費總收入共計2521億元，其中財政預算內撥款總額約為1815.5億元，教育費附加共計244.5億元，農村集資辦學收入約為11.5億元，雜費255.4億元。雜費收入占全國義務教育總收入的10%以上。
顯然，雜費對于保證農村中小學正常運轉的作用更為重要。一旦免除雜費，又不能及時補足，必將影響義務教育的長遠發展。對此，財政部官員表示：“這次免除雜費實行分地區推進。東部有條件的地區可先行一步。對西部地區，中央會更多承擔轉移支付的責任。中部地區可以有一年的過渡期，2006年維持現行‘兩免一補’政策不變，到2007年完全免費。”
校舍維修改造費用涉及師生的生命安全，各方亦不敢掉以輕心。據財政部介紹，目前的危房改造投入是應急性的專項資金，主要是解決歷史欠賬，此次《建議方案》則提出要建立校舍維修改造資金的長效機制。“校舍維修改造所需資金，中西部地區由中央和地方共同承擔，東部地區主要由地方承擔，中央適當給予獎勵性支持。”
據悉，目前財政支出科目中已列有校舍維修改造資金，逐步增加校舍維修改造的財政投入在法律程序上沒有任何障礙。
未竟事宜
在2005年12月19日至20日召開的全國財政工作會議上，財政部長金人慶明確表示；要“改革農村義務教育經費保障機制。按照‘明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施’的原則，從2006年起將在農村逐步建立責任明確、保障有力的義務教育經費長效保障機制。”
中央決策緊鑼密鼓，地方上也行動迅速。12月20日，浙江省宣布，2006年起全省城鄉所有初中和小學學生免交學雜費。貴州則于同日宣布：自明年秋季開始，免除農村義務教育階段學生的雜費。而四川省財政廳教科文處教育科長魏小平則表示：四川省明年肯定要免除農村義務教育的學雜費，目前他們正在進行方案測算。
浙江省農辦副主任顧益康告訴《財經》：“浙江省明年全面免除學雜費，需增加財政支出約20億元，浙江完全可以承受。再說，等中央統一免費，浙江肯定也是自己出錢，還不如干脆一次全部免除。”
但是，從目前看，此次改革雖然聲勢浩大，好評頗多，仍然有許多不盡完善之處。據了解，改革方案未能從根本上解決農村教師工資保障問題。知情者告訴《財經》，這是因為教師工資涉及人事、編制、教育等眾多部門，比較復雜。12月23日國務院常務會議只是提出：“對中西部及東部部分地區農村中小學教師工資給予支持”，確保“按照國家標準及時足額發放”。
同樣，改革也不涉及學校基建資金，這主要是因為基建資金由發改委管理。“蓋新房和修舊房是兩個不同的問題，這次主要是建立校舍維修改造資金的長效機制。”財政部官員表示。
專家指出，目前這兩塊資金占義務教育總投入的比例并不小，如果此次改革不能予以通盤考慮，新的農村義務教育財政保障機制則難免制度缺陷。
此次改革也基本不涉及全國約500億元教育負債的化解。對此，接近決策層的一位學者告訴《財經》：“這些債務成因復雜，有的是正常的‘普九’負債，有的是高息借貸負債，有的是為提高辦學條件而負債，有的是財務管理混亂造成的負債，一時很難解決，中央另有安排。”
“義務教育免費當然是好事。但如果不通盤解決教育負債，中央和省級新增的投入會不會用于償還舊債？不徹底解決負債問題，義務教育投入新政策在執行中難免大打折扣。”教育部教育發展研究中心副主任韓民對此深為憂慮。（記者 常紅曉/文）
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