新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，但投資主體則不完全是農(nóng)民，政府應(yīng)作為重要的投資主體；
如果政府繼續(xù)沿用傳統(tǒng)支農(nóng)模式，不僅投資效果不佳，甚至可能導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)夭折；
政府在農(nóng)村的公共投資項目選擇的好不好，不能由政府主管部門和領(lǐng)導(dǎo)說了算，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民切身感到新農(nóng)村建設(shè)所帶來的新氣象。
2006年是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的開局之年。這是歷史上的一件大事，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，也是我國現(xiàn)代化建設(shè)模式的重要創(chuàng)新。
長期以來，為了促進(jìn)工業(yè)化、城市化的實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國力的增強(qiáng)，我們終于迎來了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的時代，建設(shè)新農(nóng)村被提到重要議事日程。
建設(shè)社會主義新農(nóng)村，和國家實現(xiàn)工業(yè)化、城市化一樣，將需要一個長期過程，任務(wù)十分艱巨。建設(shè)新農(nóng)村，與國家工業(yè)化和城市化的復(fù)雜性相比，有過之而無不及。面對千頭萬緒的工作，應(yīng)從何處著手，才能保證新農(nóng)村建設(shè)有一個好的開局，并為持續(xù)推進(jìn)提供動力支撐，最關(guān)鍵的是要為公共投資設(shè)計好一項制度來，以保證公共投資的有效性。
新農(nóng)村建設(shè)的重要投資主體：政府任何一項建設(shè)，都需要投資。在農(nóng)村資金普遍缺乏的情況下，沒有政府和社會各方面的投資，新農(nóng)村建設(shè)就寸步難行。無論是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活改善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是農(nóng)村精神文明、先進(jìn)文化建設(shè)，都需要有投資作為保障。
誰來新農(nóng)村建設(shè)?是農(nóng)民，還是政府，或者是第三者？盡管新農(nóng)村建設(shè)的主體可能是農(nóng)民，但是，新農(nóng)村建設(shè)投資的主體則不完全是農(nóng)民。新農(nóng)村建設(shè)沒有農(nóng)民參與，就不可能建設(shè)好。韓國和日本在工業(yè)化發(fā)展一定階段后開展的新農(nóng)村建設(shè)中，多數(shù)項目建設(shè)都是以農(nóng)民為主而推動的。我國在新農(nóng)村建設(shè)試點比較成功的一些地區(qū)也都發(fā)揮了農(nóng)民主體的作用。
農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主要直接受益者，理應(yīng)是建設(shè)的主體。但是，建設(shè)主體不一定是投資主體。改革以來，我國農(nóng)民收入雖然大幅度增加，但農(nóng)民整體上收入水平還比較低，1998年以來農(nóng)民收入長期徘徊，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)民不具備經(jīng)濟(jì)上的投資能力。
新農(nóng)村建設(shè)需要大量公共投資。盡管在現(xiàn)階段條件下，可以考慮在新農(nóng)村建設(shè)中引入市場機(jī)制，吸引社會資金來建設(shè)新農(nóng)村，但是，新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、通訊、能源、用電用水、公共衛(wèi)生和活動場所、垃圾糞便的無害化處理，新農(nóng)村建設(shè)的教育、衛(wèi)生、文化、體育等事業(yè)的發(fā)展，普遍屬于公共品和公共服務(wù)性的，缺乏市場盈利性，因此，應(yīng)由政府為主來投資建設(shè)。
從全國來看，各級政府是新農(nóng)村建設(shè)的最重要投資主體，但對于不發(fā)達(dá)地區(qū)，則應(yīng)主要通過中央財政轉(zhuǎn)移支付以增強(qiáng)中西部地區(qū)建設(shè)新農(nóng)村的投資能力。無論是地方政府投資，還是中央政府投資建設(shè)新農(nóng)村，在財力相對有限的情況下，關(guān)鍵要確保投資的有效性。要做到這一點，在投資下達(dá)前應(yīng)創(chuàng)新思維，突破現(xiàn)有制度的局限，設(shè)計出有效制度和機(jī)制來。
新農(nóng)村建設(shè)公共投資的先決條件：
設(shè)計好制度
20世紀(jì)80年代以來，尤其是黨的十六大以來，我國政府在不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展投資力度的同時，也逐步拓寬了投資領(lǐng)域。財政支農(nóng)支出由改革初期的150億元增加2005年的約3000億元；相應(yīng)地，農(nóng)民人均財政支農(nóng)支出也由近20元增加到400元，增長約20倍。財政支農(nóng)范圍也由常規(guī)性項目逐步擴(kuò)大。從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，到農(nóng)村“六小工程”建設(shè)，中央和地方的項目資金越來越多。
但是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然相對脆弱，農(nóng)村公共服務(wù)缺失現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重，農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)直到前幾年才有根本性扭轉(zhuǎn)。多年來農(nóng)民不但未能從財政支農(nóng)中得到明顯的實惠，一些地方農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)反而出現(xiàn)了惡化的現(xiàn)象，農(nóng)民還要承受著名目繁多的攤派。農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、村容村貌等迫切需要改變。
各級政府投資多，農(nóng)民也沒有少出錢出力，但農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民福祉的改變與預(yù)期目標(biāo)仍然存在著巨大的差距，究其根本原因是制度設(shè)計有嚴(yán)重的缺陷。如果新農(nóng)村建設(shè)繼續(xù)沿用長期形成的傳統(tǒng)支農(nóng)模式，投資再多，取得的效果也要大打折扣，甚至社會主義新農(nóng)村建設(shè)就會夭折。這樣，勢必影響到我國現(xiàn)代化整個進(jìn)程，后果十分嚴(yán)重。
傳統(tǒng)財政支農(nóng)模式最缺乏科學(xué)選擇項目程序和激勵約束機(jī)制。受政府財力限制，我國逐步形成了自上而下的公共投資體制。上級政府事先確定某個項目的投資規(guī)模，下級政府往往只有通過尋租方式才能獲得項目資金。上級政府忙于分配資金，很難保證下級政府將資金真正用到需要建設(shè)的項目上。無論是申報要建設(shè)的項目，還是批準(zhǔn)建設(shè)的項目，都存在著很大的隨意性和盲目性?？尚行哉撟C多數(shù)情況下是一種“擺設(shè)”，起不到對于項目投資科學(xué)決策的作用。由于是通過關(guān)系爭取到的項目，一些部門對投資的實際效果又缺乏必要的評價，最終導(dǎo)致有限的投資無效。創(chuàng)新體制，設(shè)計制度，應(yīng)是新農(nóng)村建設(shè)公共投資必須優(yōu)先解決的難題。
新農(nóng)村建設(shè)項目選擇：應(yīng)優(yōu)先解決瓶頸約束問題
設(shè)計新農(nóng)村建設(shè)公共投資制度，必須考慮解決投資什么，怎樣才能確定建設(shè)項目等基本問題。項目選擇的好，公共投資才會有效。項目選擇的好不好，不能有政府主管部門和領(lǐng)導(dǎo)說了算，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，優(yōu)先解決農(nóng)民關(guān)心的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，尤其是對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起著瓶頸制約的因素，嚴(yán)重影響農(nóng)民生活的環(huán)境條件。從農(nóng)民實際需要出發(fā)，在新農(nóng)村建設(shè)開局之年，選準(zhǔn)最適宜的項目進(jìn)行投資建設(shè)，讓農(nóng)民切身感到新農(nóng)村建設(shè)所帶來的新氣象。這樣，必將帶來新農(nóng)村建設(shè)的良性發(fā)展，也讓那些對新農(nóng)村建設(shè)起懷疑態(tài)度的人盡快轉(zhuǎn)變觀念，化消極因素為積極因素。
在農(nóng)村建設(shè)中，過去比較喜歡一年內(nèi)在全國集中一個項目進(jìn)行投資。這次新農(nóng)村建設(shè)，是否需要每年確定一個建設(shè)熱點，集中投資？
我國地域遼闊，各地差異大，發(fā)展極其不平衡，每個地方對農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生活的瓶頸制約存在著很大差異，一刀切的方法必然會降低公共投資的有效性。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件相對較好，突出的問題可能是村容村貌，如何建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)應(yīng)是投資熱點。不發(fā)達(dá)地區(qū)可能道路通訊問題都沒有解決，農(nóng)村教育的瓶頸約束也十分明顯，優(yōu)先投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)應(yīng)成為投資熱點。因此，全國性的新農(nóng)村建設(shè)項目應(yīng)該是多熱點，各個地方應(yīng)集中在短時間內(nèi)通過公共投資優(yōu)先解決嚴(yán)重制約農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活改善的瓶頸因素。
每個地方新農(nóng)村建設(shè)的投資熱點應(yīng)由誰說了算？借鑒國外比較成功的做法，應(yīng)由農(nóng)民或者農(nóng)民組織說了算。新農(nóng)村建設(shè)項目的確定應(yīng)由下而上逐級申報，基層申報時應(yīng)充分發(fā)揮民主管理的優(yōu)越性，代表大多數(shù)農(nóng)民利益。這樣，不但保證項目建設(shè)的有效性，還能調(diào)動農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性。農(nóng)民迫切需要建設(shè)的項目，建成后一定對農(nóng)民最有利。同時，考慮到現(xiàn)階段國家不可能完全承擔(dān)起農(nóng)村公共投資的全部職責(zé)，如果能夠發(fā)揮政府投資的引子作用，政府發(fā)放一袋水泥，就能興修一段等級路，這有什么不好呢？
政府投資和農(nóng)民建設(shè)二者關(guān)系是制度設(shè)計的一項極其重要內(nèi)容，必須界定清楚農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)民自愿投入的區(qū)別。政府花比較少的錢，農(nóng)民自愿利用富余勞動力和當(dāng)?shù)氐牟牧?，開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自己盡早受益，盡快脫貧致富，不應(yīng)作為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。政府投資和農(nóng)民建設(shè)二者能否形成互動關(guān)系，關(guān)鍵在于能否設(shè)計出激勵約束機(jī)制。韓國經(jīng)驗表明，只有建設(shè)好的項目，農(nóng)民才能不斷得到政府追加的投資，最終確保新農(nóng)村建設(shè)取得實效。
我國農(nóng)村富余勞動力充裕，各地資源豐富，在新農(nóng)村建設(shè)開局年中如果能夠設(shè)計出一個好的制度來，建立起激勵約束機(jī)制，加大政府公共投資力度，激發(fā)農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村熱情，必將有效地避免上級政府忙于“分錢”，下級政府急于“爭錢”，農(nóng)民成為局外人的陷阱。（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 研究員 李國祥）
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