——訪財政部財政科學研究所所長賈康研究員
最近一段時間，在不同的研討會上，無論是國內的還是國外的，不斷聽到關于中國體制改革走向的話題，這使這個并不新鮮卻是常說常新的題目成了一個小熱點。也許是改革到了目前“牽一發而動全身”的膠著程度，找一個突破口的需要很強烈的緣故吧。因此，當在一個國際研討會上聽到財政部財政科學研究所所長賈康研究員的一個簡短演講后，中國經濟時報記者對他的那個“以財政為例，推行制度創新、管理創新和技術創新三個層面的互動，進而打開深化改革空間”的提法很感興趣。于是，就約了這個采訪。
漸進式改革：突破口與路徑
中國經濟時報：最近，很多人都在反思中國漸進式改革的得與失，不知您對這個問題怎么看？
賈康：總體上看，中國的改革被稱為漸進式改革，是就改革推進過程的基本特征而言。與“漸進式”相對應的是所謂“大爆炸”式，如俄羅斯的轉軌方式。中國改革開放之初，形象化的說法叫做“摸著石頭過河”，不求一步到位，當時也清醒意識到不可能立即采用“配套”、“速決”的方式解決經濟社會的改革問題。
在中國改革的起點上要提到三件大事，第一個是當時的決策層允許農民和基層實施了以聯產承包責任制為主要形式的農村改革，在農民自下而上的局部實驗得到開明的對待，并很快被證明是解放生產力的有效改革措施之后，得到了自上而下的肯定。這種肯定迅速帶來了中國整個農業生產局面的重大改觀。
第二個要提到的就是興辦特區，這也是在比較低端、在某些局部，允許通過興辦特區的實驗做“撞擊反射”的探索，以“不爭論”的相對寬松環境，鼓勵少數區域首先在城市改革的探索中摸著石頭過河。最引人矚目的就是深圳等地發展的成功經驗（特區還包括珠海、廈門、汕頭，以及后來的海南）。
第三個要提到的，就是在宏觀層面，在財政這個分配領域以分灶吃飯的分權改革作為突破口，率先動作，然后努力打開后續改革的空間。宏觀上先從分配環節實行分權，再逐步啟動其他一系列的改革措施，如逐漸松動指令性計劃控制，逐漸改變物資流通體制，改革工資制度、價格機制、人事控制等方面各種各樣的傳統體制的辦法，乃至深入到投資、金融、國有資產管理、社會保障等等領域。在財政分權以后，改革空間是在試驗、試點形式下陸續打開的，而且各項改革在互相之間還引發出一系列的連帶關系。在地方政府擴大了自主權利之后，更積極地推動轄區的經濟社會發展，也更傾向于在它的調控范圍內，讓多種經濟形式得到較充分的發展，往往“少說而多做”，務實創新態勢初步形成。
總之，這種以農村基層、城市局部和宏觀層面的分配環節作為突破口開始的漸進的改革，使我們在整個國民經濟“不停車檢修”的情況下，比較順利地拉開了一系列改革事項的序幕，然后通過先下后上、先易后難、先農村后城市，先局部后擴展的一系列改革安排，總體上形成了市場取向改革不可逆轉的大局面。這個過程，如果說前面十幾年，在整個改革的目標模式上經過一系列的探索，但始終沒有穩定地形成一個核心概念的話，到了上世紀90年代鄧小平同志發表南方談話之后，一個代表目標模式的核心概念便確立起來了，即中國的漸進改革在1992年之后清晰地確立了社會主義市場經濟目標模式。市場經濟目標模式的確認又進一步打開了后續改革的空間，而且和當時已經形成很好勢頭的工業化、城鎮化、信息化、國際化的進程互相形成了良性的促進，在千年之交的時候，以中國加入世界貿易組織為標志，使全面對外開放這個格局得到鎖定。
進入膠著狀態后需要配套改革
中國經濟時報：那么您是如何評價這種漸進式改革的問題方面呢？
賈康：我個人認為，這種漸進式改革體現了一系列被實踐證明是有利于轉軌的、或者說應該得到肯定的方面，當然也有伴隨著漸進改革產生的一系列爭論和特殊的難題。從現在的實際情況看，漸進式改革已經走到了幾乎任何再往后推進和深化的舉措，都會“牽一發而動全身”的膠著狀態，那種有一部分人受益而沒有人受損的所謂“帕累托改進”式的改革空間，據我觀察，在中國可以說已經用盡。現在任何一項改革措施，都必然碰到觸動既得利益的敏感問題和困難問題。可以不客氣地說，在上世紀90年代中期以后，不少實質性的改革措施在推進方面是不理想的。這種膠著狀態下矛盾積累、改革的實際措施難以推進的局面，引來了一些研究者提出的“后發劣勢”的概念，我印象深刻的是楊小凱博士很明確地提出，我們不要光看到中國現代化發展過程有所謂的后發優勢，
還要看到中國漸進式改革方式帶來的制度創新方面的后發劣勢。
為了解決這個膠著狀態的問題，有不少有識之士認為，需要政治體制、行政體制和經濟體制改革的配套，以進一步推動改革。我個人觀察，要是考慮一個非常全面的大配套改革，如果把政治體制改革作為其中心環節來做這種配套，在近期尚不具備可操作性。要寄希望于政治和行政體制改革來使中國改革加速，這種考慮很有它的道理，但是在現實生活中，還看不到一個相對細致的、多少靠近操作層面的方案。
制度創新、管理創新和技術創新還有互動空間
中國經濟時報：那么您認為，中國漸進改革今后的空間何在呢？
賈康：我個人感覺，如果我們把制度創新、管理創新和技術創新這三個層次創新的互動關系把握好，我們的漸進式改革還是應該有繼續深化的空間的。我想從財政的角度簡要說一下我為什么這么看。
前些年王紹光教授（他現在在香港任教，曾經在美國長期學習和教學）寫了一篇《美國進步時代的啟示》的文章，在中國有關部門的高層得到強烈的反響。文章勾畫的是美國1880年以后大約40年的時間里面，美國如何完成了“進步時代”的躍升，以及啟示何在。美國1880年前后的情形，和中國社會現在這種“矛盾凸顯期”非常相似，那么它是怎么逐漸走到相對規范的市場經濟的運行狀態的？在這一段進步時期，美國人究竟做了什么事情？他的總結是，美國并沒有從政治層面的激進改革入手，而是采取了各方都很難拒絕的從管理改進入手的種種變革，特別是通過管理角度切入的、以幾十年間的演變大體形成的、我們可稱之為現代意義的稅收制度、預算制度、公共意愿表達的制度安排（如輿論監督）和法律體系建設，有力支撐了其后美國的崛起。當年美國人從管理角度切
入的管理創新，后來在1913年前后引出了一個相對規范的個人所得稅制，以及在1920年前后于紐約市率先形成模板的公共預算的基本制度框架這樣一個制度創新結果。這些進步對于美國以后整個綜合國力的提升和成為世界頭號強國的狀態，實際發揮的作用是不可低估的。上世紀二十年代末的大蕭條來了之后，很多國家的狀態都不行了，但美國以進步時代的基礎加上一個羅斯福新政，很快崛起為世界頭號強國，其間就有這樣一種邏輯和鋪墊。
中國經濟時報：你的意思是中國也可以“照單抓藥”？
賈康：雖不可能簡單地套用，但其啟示的意義是非常明顯的。人類文明的積極成果，畢竟有共性的部分。中國的漸進改革進入膠著狀態以后，美國進步時代的啟示提醒我們：同樣值得尋找那種不采取正面的政治性激進方式而實質性深化變革的空間。如果我們從管理角度切入推動創新，對上，可以進一步打開制度創新的空間，對下，又可以和技術創新形成很好的互動，這樣綜合起來形成三個層面創新的良性互動。從這個特定角度來看，應該說是很有操作余地的。我們從1998年以后公共財政改革的進展來看，這個空間的確是在一步步發掘和有可能更充分地打開。這些年我們在公共財政的理念之下，從政府管理創新入手，推動了諸如綜合預算、國庫集中收付、收支兩條線管理、政府采購制度、稅費改革等等的舉措，一系列看起來各方都難以拒絕的創新措施。而這些管理創
新又客觀地要求在制度層面上促使政府理財如何走向透明化、嚴密化、規范化、法治化、民主化的制度安排。雖然這些概念我們沒有天天講，但是實際上這就是在公共事務決策和公共資源配置領域推進民主化和法治化的過程。
在現實生活中，可以看出來現在已有不少自下而上的“參與式預算”的實驗，有上下要求相呼應而推出的公共事務決策事項的聽證會，有越來越多的通過充分民意表達形成科學化決策與管理方案的要求。上下的這種互動綜合在一起，我們是有可能通過政府理財的民主化和法治化來促進和拉動經濟社會生活、公共事務決策的法治化、民主化、憲政化的，進而就可以在這種動態過程中化解既得利益阻礙，繼續漸進地和實質性地推行市場經濟所要求的配套改革。
另外，目前在可以看得很清楚的技術性后發優勢上，我們也有十分值得看重的操作性，就是可以比較便捷地運用現代信息處理技術，即計算機網絡，來推動管理創新乃至制度創新。比如，政府的“金財”、“金稅”等金字號工程有十幾個，也就是十幾項從政府信息處理技術角度切入的電子政務工程。按照現在的目標和發展建設邏輯，今后要聯網形成一個反映全局、支持全局的超大容量的信息平臺和科學決策平臺。計算機不講人情，在各個運行環節都有透明的監督，都必須自然而然地加入集體決策和法治、民主取向的監督機制。公眾事務決策和公共資金與資源運用如何體現民意，通過技術的創新和管理的創新，最后會上升到制度安排的創新上。我個人觀察，這是非常值得重視的。所以，在中國漸進式改革似乎前面空間很小的情況下，實際上仍然存在特別值得發掘的
一些重要的空間。總括地說，漸進式改革和局部突變的推進空間，我個人認為在中國仍然存在，而且要努力地積極爭取。■本報記者 李慧蓮
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