開展政策環評需明確哪些關鍵問題？
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明確政策環評的實施框架
牽頭單位。政策環評屬于決策輔助工具，并不具有“一票否決”功能，因而國際上的通行做法是由政策制定部門牽頭開展。從世界銀行在發展中國家實施的政策環評試點項目來看，均突出強調了國家所有權（country ownership），認為政策環評的推進不宜削弱決策主體的主導權。為此，我國實施政策環評，也不宜過分強調環保部門的利益，更不能成為部門爭權的工具，應主要由政策制定部門組織，環保部門可發揮咨詢和指導作用。但在政策環評推廣階段，環保部門可主動組織開展一些試點項目，以發揮示范效應。
推進方式。與規劃環評類似，我國政策環評的推進也應從試點項目開始。在取得決策部門的認同后，再逐步實現法制化。在理念推廣階段，應契合政策制訂部門提高決策科學化水平的內在需求，將能力建設作為優先目標。為此，就需要通過組織研討、培訓等多種手段，使決策部門的官員充分認識到現有決策體系中環境考量的不足和開展政策環評的必要性。同時，要通過對典型案例的報道和成功經驗的宣傳，逐步培養支持政策環評的輿論力量。待相關條件成熟后，再爭取將政策環評要求寫入法律，變成決策部門的自覺行為。
評價內容。考慮到大部分政策為問題導向，從制定到發布時間較緊。與此相適應，政策環評應聚焦主要問題，并突出專業化和快速化的特點。為此，政策環評應追求有限目標。具體而言，應重點關注區域性、累積性、長期性、復雜性環境問題。國際上普遍將生物多樣性、氣候變化、人體健康等作為重點，我國可以加以借鑒。同時，還應納入當前社會關注度較高的環境風險、食品安全、面源污染等議題。此外，應關注政策實施對生態安全的影響，與國家主要戰略意圖的協調性等問題。
評價方法。由于政策目標多元、政策環境多變，政策過程的每個環節都可能產生偏差，從而導致政策的不確定性較強。因此，對政策的環境影響難以準確量化，其評價過程需要借鑒模糊數學思想，以定性和半定量評價為主，定量評價為輔。對于定性評價，其重點是分析政策對資源環境的影響途徑，識別潛在的資源環境風險，以及找出不利于可持續發展的制度原因。對于定量評價，可使用生命周期評價、成本—收益分析、成本—效果分析等手段。針對政策的不確定性宜多使用情景分析。
評價過程。政策不是一個靜態的行為，而是一個連續的過程。完整的政策生命周期包括了問題識別、進入議程、政策形成、政策執行、政策評估、政策調整等環節，直至政策終止。政策環評作為評價和監控決策科學性、民主性的工具，也應貫穿整個決策生命周期。具體而言，前期評價應重點識別政策實施可能面臨的重大資源環境風險；中期評價應重在查漏補缺，為及時改進管理服務；后期評價應全面對比政策目標和結果，將環境效應與社會、經濟效應置于同一平臺，全面評價政策實施的成本和收益。
公眾參與。借鑒國際經驗，我國開展政策環評，也應將利益相關者置于主體地位。一方面，要在評價內容設置上充分反映公眾關切；另一方面，要通過公眾參與促進利益相關者的協調，并爭取社會各界對政策的理解和支持。為此，除了增加直接利益相關者的參與數量外，還應深化民間環保組織、社會團體、行業協會等的參與程度。除了聽取公眾訴求外，更應重視公眾參與渠道的建設，使公眾參與能夠貫穿整個政策周期。為實現上述目標，政府部門首先要做到決策信息公開和決策過程透明。
激勵機制。作為戰略環評中較高層次的決策輔助工具，政策環評應該與下游規劃環評、項目環評，甚至其他環境管理工具建立有效的聯動機制，以節省行政成本，減輕企業負擔，盡快得到社會認可。例如，開展了某一領域或行業的政策環評，可適當簡化甚至取消其決策鏈下游的規劃環評，或者降低相關建設項目的環境影響評價等級；也可在環評審批、總量控制、排污許可證發放等方面給予企業某些便利。如此，才能與相關管理環節有機銜接，更好地發揮作用。
評價標準。從國際上真正納入政府決策過程的政策環評實踐來看，大多屬于政策分析的有機組成部分，需要將社會、經濟影響放在同一平臺上考慮。為此，要在價值層面和技術層面提出明確的環境保護政策主張和遠期目標。例如美國的《國家環境政策法》就從6個方面提出了國家的環境保護目標。歐洲國家的情況也大體類似。我國的環境保護法雖然經過幾次修訂，但對國家環境保護政策和目標的闡述仍然比較抽象。因此，要做好我國的政策環評工作，急需在國家層面提出明確的政策主張和目標，并形成完整的體系。
（作者：耿海清 作者單位：環境保護部環境工程評估中心）
