開展政策環評需明確哪些關鍵問題？
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政策戰略環境影響評價（簡稱“政策環評”）是戰略環境影響評價在政策層面上的應用，或者說是以政策為對象的戰略環境影響評價。與規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價相比，政策環評無論評價對象還是評價內容都更加復雜。就評價對象而言，政策環評在廣義上可以涵蓋我國環評法“一地三域”、“十個專項”之外的所有決策。從評價內容來講，政策環評除了常規的資源環境影響評價外，還要把公眾參與、體制改革、理念宣傳、能力建設等作為重要內容。
1998年環境影響評價法起草時，最初的草案就包含了政策環評條款，但是當時一些部門提出，政策環評“規定過于原則、缺乏可操作性，沒有成熟的經驗可資借鑒，立法條件尚不成熟”等意見，最終政策環評沒有進入環評法。如今，我國的資源環境約束日益突出，公眾對決策科學化、民主化的呼聲越來越高，黨和政府也將生態文明建設提高到了中國特色社會主義“五位一體”總體布局的高度，可以說開展政策環評的條件已經基本成熟。
今年新修訂的《環境保護法》第十四條規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”這雖然沒有指明開展政策環評，但實際上就是在行使政策環評的功能。那么，在我國開展政策戰略環境影響評價，急需明確哪些關鍵的問題？
明確政策環評的對象
廣義的政策泛指一切決策，狹義的政策則要根據特定國家的決策體系和工作需要界定。我國的決策形式可大體分為戰略、法規、規劃和政策4種。從決策體系來看，國家戰略主要是方向性要求，法規主要是程序性規定。對于規劃來說，容易造成環境影響的領域均已被環評法覆蓋。因此，我國應將規范性文件和規章作為當前開展政策環評的重點。特別是規范性文件，由于制定程序不規范，且與社會經濟關系密切，應列為下階段政策環評的優先對象。此外，一些在內容和形式上更接近政策的規劃，如重點產業規劃、區域規劃、國民經濟和社會發展規劃等，也應納入政策環評的范疇。
基于以上考慮，遵循“從經濟到環境”的邏輯思路和“由易到難”的原則，我國的政策環評可先從規范性文件和規章入手，逐步向重點產業規劃、區域規劃、國民經濟和社會發展規劃、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、普通法律、國家戰略等高層次決策推進。
對政策開展環境影響評價，既可以對政府部門擬議的政策文件進行預斷性評價，也可以對政策過程進行跟蹤評價，還可以對政策結果開展總結性評價。評價的重點對象是那些對經濟活動影響較大、會改變土地利用方式、大量消耗資源和能源的具體政策。
為此，在工作開始之前，首先需要對政策進行甄別和篩選。對于特定領域，由于問題的形成往往是制度、體制、環境等多方面因素作用的結果，也可以將這一領域的所有政策作為一個整體來進行評價。
從目前的實踐來看，國外大多針對單一的擬議政策開展環境影響評價，而國內的案例研究大多針對特定領域或行業的政策集合。在實踐中如何確定政策戰略環境影響評價的對象，應根據工作需要來確定。
明確政策環評的目標
由于政策實施過程中不確定的因素較多，因此準確預測其環境影響較為困難。從國外實踐來看，政策環評的作用更多地體現在政治層面，而非技術層面，更加強調參與和過程，而非具體的結果。據此，結合我國生態文明制度建設的要求，可以考慮將政策環評的宏觀目標確定為以下幾方面：
促進環境公平。對于政策，必須首先考慮價值問題，即政策的正當性。與此相適應，政策環評也需要首先解決價值層面的問題，判斷擬議決策是否符合環境公平和環境正義原則，具體包括國家之間、區域之間、代際之間、群體之間、種族之間等多個層次和維度的環境公平。此外，政策環評還需要考慮環境倫理問題，重點是恰當處理人與自然的關系，實現人與自然和諧共生。我國推進政策環評，應把生態文明作為重要的價值觀，把保障公眾的基本環境權益作為重要抓手。
爭取社會支持。政策作為政府部門管理社會事務的重要工具，其貫徹執行離不開政策客體的理解和支持。無論是政策的支持者還是反對者，都需要充足的理由來說服對方，而政策環評則是利益相關者討論資源環境問題的理想平臺。通過廣泛討論，可以最大程度地縮小社會分歧，達成社會共識，形成有利于環保工作的統一戰線和輿論力量。同時，如果通過政策環評能夠爭取到有力的支持，則比環保部門自上而下的單方面推動更為有效和持久。
健全決策機制。當前，各地普遍存在決策過程透明度不高的現象，在決策程序上缺乏糾錯機制。為此，在開展政策環評時，可對政策所依存的制度、法規、體制以及政策執行者的能力、所能獲取的資源等進行全面分析，識別出決策機制中存在的不足，從而建立起統籌社會、經濟、環境的綜合決策機制及其法律體系。特別是在我國政策評估不規范的情形下開展第三方政策環評，對健全決策機制具有重要的意義。
提升環境意識。盡管從理論上講，政策環評可以監控整個政策生命周期，但在實施過程中仍然具有階段性特點，因此不可對政策環評行為本身給予過高期望。筆者認為，通過政策環評中廣泛深入的公眾參與，使利益相關者充分認識到政策隱藏的資源環境風險，以及政策環評對于促進社會、經濟、環境協調發展的巨大作用，這比開展政策環評本身更有意義。同時，通過公眾參與，可以促使決策部門提升環境因素在決策考量中的地位，從而起到從決策源頭防范重大環境問題發生的作用。
