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近年來，媒體把環(huán)保總局的執(zhí)法行動(dòng)稱作“風(fēng)暴”。這個(gè)名字很浪漫。但現(xiàn)實(shí)卻是一場(chǎng)沒有絲毫浪漫色彩的、漫長(zhǎng)而艱辛的拉鋸戰(zhàn)。每一次，“風(fēng)暴”都跟在突發(fā)事件和被動(dòng)形勢(shì)后面“亡羊補(bǔ)牢”；每一次，“風(fēng)暴”都未能如愿變成常規(guī)性制度固定下來；每一次，“風(fēng)暴”能改變的都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如人們期待的多。是該告別“風(fēng)暴”尋找新路的時(shí)候了。
以綠色為導(dǎo)向的市場(chǎng)、社會(huì)和政府將構(gòu)成綠色責(zé)任、綠色參與、綠色執(zhí)政的有機(jī)主體，將構(gòu)成落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的巨大合力。惟其如此，“綠色中國(guó)”才有望實(shí)現(xiàn)。
制度建設(shè)比“風(fēng)暴”更為艱辛
什么是新路？制度建設(shè)。在環(huán)保復(fù)位的過程中，“風(fēng)暴”是必須的，因?yàn)樗膹?qiáng)勢(shì)，才能夠在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局中重新建立環(huán)保的權(quán)威；但“風(fēng)暴”再?gòu)?qiáng)，也還是傳統(tǒng)的行政手段，沒有改變現(xiàn)有的游戲規(guī)則，而且過于依賴各級(jí)執(zhí)行者的個(gè)人意志。我們需要的是更長(zhǎng)久、更富全局性的解決方案。
制度建設(shè)比“風(fēng)暴”更為艱辛。在“花瓶”和“令箭”之間，在不同部門、地方和行業(yè)的利益沖突之間，在人們過高的期望和可能不那么完美的結(jié)果之間，亦有夭折的可能。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，除了環(huán)境指標(biāo)的考核問責(zé)制度未到位外，從經(jīng)濟(jì)上講，還缺乏一套激勵(lì)各級(jí)政府和企業(yè)長(zhǎng)期有效配置環(huán)境資源的機(jī)制。溫家寶總理指出解決環(huán)境問題必須實(shí)現(xiàn)“歷史性轉(zhuǎn)變”，即“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題”?！氨匾男姓k法”指的便是“區(qū)域限批”這類手段，而經(jīng)濟(jì)手段則指的是全新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策要算好兩筆賬
環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是指按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場(chǎng)主體的行為，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。與傳統(tǒng)行政手段的“外部約束”相比，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是一種“內(nèi)在約束”力量，具有促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點(diǎn)。
根據(jù)控制對(duì)象的不同，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策包括：控制污染的經(jīng)濟(jì)政策，如排污收費(fèi)；用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政策，如污水和垃圾處理收費(fèi)；保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域公平。根據(jù)政策類型分，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策又包括：市場(chǎng)創(chuàng)建手段，如排污交易；環(huán)境稅費(fèi)政策，如環(huán)境稅、排污收費(fèi)、使用者付費(fèi)；金融和資本市場(chǎng)手段，如綠色信貸、綠色保險(xiǎn)；財(cái)政激勵(lì)手段，如對(duì)環(huán)保技術(shù)開發(fā)和使用給予財(cái)政補(bǔ)貼；當(dāng)然還有以生態(tài)補(bǔ)償為目的的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段等等。
由于我國(guó)至今仍是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，世界上還沒哪個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家是拖著如此巨大的農(nóng)村人口進(jìn)入現(xiàn)代化的；由于農(nóng)村愈加嚴(yán)重的環(huán)境問題至今仍被忽視，制訂環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策時(shí)還應(yīng)據(jù)此國(guó)情進(jìn)行具體研究。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系之所以重要，就因?yàn)樗菄?guó)際社會(huì)迄今為止，解決環(huán)境問題最有效、最能形成長(zhǎng)效機(jī)制的辦法。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體舉措。
從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐歷程可以看出，建立和實(shí)施一套全方位、多領(lǐng)域的宏觀環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，能以較低的成本達(dá)到有效控制污染的目的。綜合來看，各國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策具有幾個(gè)共性：普遍體現(xiàn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的一種間接宏觀調(diào)控。通過確定和改變市場(chǎng)游戲規(guī)則來影響污染者的經(jīng)濟(jì)利益，調(diào)動(dòng)污染者治污的積極性，讓污染者也來承擔(dān)改善環(huán)境的責(zé)任。根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，利用稅收、價(jià)格、信貸等經(jīng)濟(jì)手段來引導(dǎo)企業(yè)將污染成本內(nèi)部化，從而達(dá)到事前不得不自愿減少污染的目的，而不是事后。
政府部門間在環(huán)境問題上的政策協(xié)調(diào)越來越緊密，都傾向一種混合型的管理制度。隨著環(huán)境政策逐步納入到能源、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)部門的政策中，環(huán)境政策與部門宏觀發(fā)展政策一體化的趨勢(shì)越來越明顯，客觀上把經(jīng)濟(jì)手段與行政監(jiān)管更有效地結(jié)合起來。逐步從“秋后算賬”向“全程監(jiān)控”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變使得某些類型的經(jīng)濟(jì)手段，如產(chǎn)品收費(fèi)、注冊(cè)管理費(fèi)、清潔技術(shù)開發(fā)的補(bǔ)貼和押金制度等能夠發(fā)揮更大的作用。
我國(guó)目前環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段很少，更沒有形成一個(gè)完整獨(dú)立的政策體系。原因之一是沒算好兩筆賬。一筆是照目前高能耗、高污染的模式發(fā)展下去，也就是不實(shí)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策，我國(guó)重化工業(yè)的發(fā)展空間還有多大？還將付出多少環(huán)境資源代價(jià)？第二筆是實(shí)行了環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策后，我國(guó)的ＧＤＰ增長(zhǎng)速度要下降多少？政策實(shí)施和增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型成本到底有多大？中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能否承受得起？算不清這兩筆賬，決策起來就少了些科學(xué)依據(jù)。
應(yīng)先制定哪些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策？
綠色稅收。環(huán)境稅主要是指對(duì)開發(fā)、保護(hù)、使用環(huán)境資源的單位和個(gè)人，按其對(duì)環(huán)境資源的開發(fā)利用、污染、破壞和保護(hù)的程度進(jìn)行征收或減免。
環(huán)境收費(fèi)。我們要主動(dòng)聯(lián)合有關(guān)部門，運(yùn)用價(jià)格和收費(fèi)手段推動(dòng)節(jié)能減排。一是推進(jìn)資源價(jià)格改革，二是落實(shí)污染者收費(fèi)的政策，三是促進(jìn)資源回收利用。
綠色資本市場(chǎng)。我們推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性低利率；而對(duì)污染企業(yè)的新建項(xiàng)目投資和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率。
生態(tài)補(bǔ)償。發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、城市對(duì)鄉(xiāng)村、富裕人群對(duì)貧困人群、下游對(duì)上游、受益方對(duì)受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段為主的生態(tài)補(bǔ)償政策，一旦研究實(shí)施成功，將為中國(guó)進(jìn)一步落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將為社會(huì)主義核心價(jià)值的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，將為建立全球環(huán)境公平補(bǔ)償原則奠定基礎(chǔ)。
排污權(quán)交易。排污權(quán)交易分為兩步：第一步是排污權(quán)的初始分配，由政府以招標(biāo)、拍賣、定價(jià)出售、無償劃撥等形式將排污權(quán)發(fā)放到排污者手中；第二步是排污者之間的交易，他們根據(jù)自身治污成本、排污需要以及排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格等因素，在市場(chǎng)上買賣排污權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)排污權(quán)優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。余下的，政府部門需做好對(duì)參與排污權(quán)交易企業(yè)的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法，同時(shí)規(guī)范好交易秩序。
綠色貿(mào)易。在出口上，應(yīng)嚴(yán)格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口，并對(duì)此開征環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，逐步取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅政策，必要時(shí)開征出口關(guān)稅。在進(jìn)口上，應(yīng)強(qiáng)化廢物進(jìn)口監(jiān)管，在保證環(huán)境安全的前提下，鼓勵(lì)低環(huán)境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進(jìn)口；征收大排氣量汽車進(jìn)口的環(huán)境稅費(fèi)；積極推進(jìn)國(guó)內(nèi)的綠色標(biāo)識(shí)認(rèn)證。
綠色保險(xiǎn)。綠色保險(xiǎn)又叫生態(tài)保險(xiǎn)，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)基本手段。其中環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)最具代表性，就是由保險(xiǎn)公司對(duì)污染受害者進(jìn)行賠償，但這并不意味著反正有保險(xiǎn)公司兜著，企業(yè)就可以放心大膽地去污染。因?yàn)榄h(huán)境保險(xiǎn)的收費(fèi)與企業(yè)污染程度成正比，如果企業(yè)污染事故風(fēng)險(xiǎn)極大，那么高昂的保費(fèi)會(huì)壓得企業(yè)不堪重負(fù)。
以綠色為導(dǎo)向的市場(chǎng)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，將培育造就擔(dān)當(dāng)綠色責(zé)任的企業(yè)；以綠色為導(dǎo)向的社會(huì)是成熟的公民社會(huì)，將培育造就擔(dān)當(dāng)綠色參與的公民；以綠色為導(dǎo)向的政府是成熟的執(zhí)政主體，將培育造就擔(dān)當(dāng)綠色執(zhí)政的官員。以綠色為導(dǎo)向的市場(chǎng)、社會(huì)和政府將構(gòu)成綠色責(zé)任、綠色參與、綠色執(zhí)政的有機(jī)主體，將構(gòu)成落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的巨大合力。惟其如此，“綠色中國(guó)”才有望實(shí)現(xiàn)。（作者潘岳系國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局副局長(zhǎng)）
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