編者按：2009年下半年以來，政府融資平臺和地方債務問題成為決策層和各界討論的熱點。僅從去年10月以來，這一問題至少已有三次在國務院會議上被討論。6月10日，國務院專門發文，要求地方政府和相關部門在年內清查地方融資平臺債務，并對融資平臺公司進行清理規范。
地方政府債務問題被再次提及，事關中國的經濟安全和社會穩定，特別是在轉變經濟增長方式過程中顯得尤為重要。國家行政學院教授時紅秀為此撰寫文章，就地方政府債務的規模、種類、風險、成因和出路等問題進行深入探討，本報今日起將連續刊登這組文章。
地方政府債務規模有多大？
跟以往相同，如今的“政府融資平臺”究竟有多少，全國各地、各層級的地方政府債務規模到底有多大，從公開資料看，仍然缺乏準數。不過披露出來的數據卻一個比一個大：如較早的，截止到2009年5月末的統計數據顯示，全國政府融資平臺有3800多家，其中70％以上為縣區級政府的平臺公司。它們的負債總額由2008年初的1．7萬億元，在不到一年半時間里升至5．26萬億元，其中85％來自銀行貸款。之后，銀監會一份資料透露，到2009年6月末，全國各省、自治區、直轄市及其以下各級政府設立的平臺公司合計達8221家，其中縣級政府平臺公司4907家，銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達8．8萬億元，貸款余額超過5．56萬億元，幾乎相當于中央政府的國債余額。再后來，媒體引用較多的數據是：1 根據財政部財科所估算，2007年末地方政府債務約4萬億元，其中融資平臺債務約1萬億元；2 2009年5月份銀監會最新數據，地方融資平臺的債務為7．38萬億元；3 據估算，2009年末地方政府債務規模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。
2010年6月23日，在十一屆全國人大常委會上，審計署公布了該署審計調查的18個省、16個市和36個縣本級財政數據。其中顯示，截至2009年底，上述地方各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額共計1．45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44 ％、71％和78％。這些地方政府的債務總額近2．8萬億元。其中，2009年以前形成的債務余額約1．75萬億元，當年新增約1．04萬億元。審計還發現，各地融資平臺公司的政府性債務平均占本級債務余額的一半以上。
要監管和控制，首要條件是數據準確、規模清晰。6月23日，全國人大財經委向全國人大常委會報告2009年中央決算審查結果時提出：要嚴格政府債務管理，科學界定政府債務口徑，核實并向全國人大常委會報告政府債務情況。問題是，地方政府債務數據，自產生以來就一直缺乏統一和公開的數據。其中一個原因是分類和認定缺乏明確的規則。財政部曾經比照世界銀行的一個分類方法下發了統計方法，即將地方政府債務分為直接債務和或有債務，兩者之中各自再細分出顯性債務和隱性債務，然后依照一定的折算率計算出債務總規模。這在技術上并不難。問題是，對于地方政府來說，未經上級批準或授權的負債，實在是“偷來的鑼鼓——不敢敲”。我國《預算法》第3條規定 “各級政府預算應當做到收支平衡”；第28條規定 “地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制 不列赤字。”《擔保法》第8條規定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。這就是說，地方政府在進行債務統計、匯總、上報時，必然顧及“違法嫌疑”。在上下級政府基于信息不對稱的博弈中，地方債務問題沒理由不成為其中重要的項目。
地方政府債務種類有多少？
世上恐怕沒有不缺錢的政府。無論經濟怎么增長，無論財政收入增長速度高于GDP增長速度持續多少年，中國各級地方政府關于“缺乏穩定收入”或“財政轉移支付不足”的呼聲總是一直很高，而且越來越高。上世紀90年代以來的公共財政建設，使地方政府創設預算外收入的機會日益減少。地方政府的生財之道，則主要圍繞三個方面：一是對雖然法定所有權歸國家、但位于本轄區的土地或礦產資源行使產權；二是通過舉債等各種金融運作，擴大本級政府可支配資金；三是設法爭取更多的上級轉移支付。
“青羊模式”。2004年初，財政部駐山東省監察專員辦在異地專項調查中發現，成都市青羊區在1992年至2001年的10年間，違規發行地方政府債券3．75億元。由于明顯違反法律法規，這種政府融資辦法，靠的是僥幸不被查處，因此并不流行。
“鞍山模式”。2003年6月23日，鞍山市政府委托其控股的上市公司“鞍山信托”設立“鞍山市城市基礎設施建設集合資金信托計劃”，開始在上海證券交易所公開發售，首次籌資3億元。當年7月10日，市人大批準市政府議案，同意利用“鞍山信托”籌集城市基礎設施建設資金，并將還款資金納入同期年度的財政預算。這種利用控股上市公司在證券市場上為政府建設項目進行債務融資的方式，第一需要有自己控股的上市企業；第二需要通過證券監管機構的一系列審批程序；第三還要擔負證券市場的各種披露義務。鑒于嚴格的行政審批限制和市場披露義務，這種模式也不很流行。
“銀政合作”與“打捆貸款”。地方政府繞開各種限制進行大規模“合法的”市場化融資，算起來應該始于1998年的財政刺激計劃。當時為應對亞洲金融危機，政府投資大舉擴張。為解決地方政府土地儲備中心的資金問題，一些地方將不能貸款的事業單位進行公司制轉制。然后，金融機構出面與政府合作，有的直接對這些企業授信，有的直接對政府授信。2002年11月，安徽省政府與國開行簽署“打捆貸款”協議，定期獲數百億貸款，首開省級銀政合作模式。隨后其他國有大型商業銀行也多有效仿。這種大型國有銀行以其長期大額貸款，支持地方政府基礎設施建設的投融資模式，即用土地收益、其他收益及財政資金作為償貸保證形成的投融資體系，為一度流行全國的“銀政合作”與“打捆貸款”。到2006年，這種做法被監管部門叫停。當時，國家發改委、財政部、建設部、中國人民銀行和銀監會五部委聯合發布通知規定，金融機構要立即停止一切對政府的“打捆貸款”和授信活動。
地方融資平臺。當前關于地方政府債務融資問題，時常使用的一個專有名詞即“地方政府投融資平臺”。地方政府融資平臺公司——按照國務院文件的定義——是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。這樣的企業，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。它們名稱不一，但都是經由當地政府劃撥土地、股權等資產，“包裝”打扮而成立，在資產和現金流上達到融資標準。
政府融資平臺，較為知名的當屬重慶的八大家國有投資公司。從2002年底開始，重慶市通過國債、土地、存量資產注入及稅收返還等方式，在一年內組建了重慶地產集團、水務集團等八大政府建設性投資集團俗稱“八大投” 的12個融資平臺，凈資產為1390億元，這些公司成立后開始向銀行大量借貸。八大國有投資公司，這些由地方政府控股不同行業企業進行運營的模式，猶如上海市政府控股市屬企業進行城建開發和商行運營一樣。但不同之處在于，重慶市的這些融資平臺的資本金，基本上來自國家開發銀行提供的軟貸款。也就是說，重慶的“八大投”融資模式，基本上是靠長期開發貸款為“自有資本金”，然后進行普通融資。重慶市的做法不僅得到了政府相關部門的認可，更被世界銀行稱為“重慶國有投資集團模式”。一時間，各地方政府紛紛效法，甚至由分管領導親自帶隊前往重慶“取經”，打造此類投融資平臺。組建地方融資平臺的各級政府從省級到地縣市，甚至到了鄉鎮一級政府。
需要是發明之母，地方政府繞開法律“障礙”進行債務融資的花樣越發翻新起來。典型的如：
——“銀信政”合作。即銀行、信托、政府三方合作融資：銀行發行理財產品，購買信托公司發行的信托產品，這些資金投資于地方政府融資平臺的股權或債權，政府向銀行和信托出具回購的承諾函。2008年7月，中融信托、昆明市政府與富滇銀行聯合發行20億元“新昆明信托”理財產品，中融信托將受托資金用于對昆明市土地開發投資經營有限公司（“昆土投”）的增資擴股，期限兩年。期滿后昆明市國資委按約定價格溢價回購中融信托持有的“昆土投”股權，如到時未按約回購，昆明市財政局承諾回購。這部分資金將納入當年財政預算安排并提請人大審議。昆明首發后，“銀信政”合作模式迅速復制。2009年1月至5月，規模已超過1000億元，所籌資金多數被用作項目資本金。
——“城投債”興起。城投債，又稱“準市政債”，它是城投類企業配合地方政府公開發行的企業債和中期票據，其最終信用主體是地方政府，募集資金主要用于城市路網項目、市政基礎及公共服務項目等建設，而償債資金多來自于財政補貼。由此，城投債的償付能力多與當地政府的財政狀況密切相關。
城投債起源于上海。1992年，為支持浦東新區建設，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式，其中之一是1992年—1995年每年發行5億元浦東新區建設債券。1992年第一只城投債，規模為5億元。2006年9月，安徽合肥市建設投資控股（集團）有限公司在該省首家發債成功，效法者遍布全省。但安徽省的發行數量，則還在浙江、江蘇之后。在地方政府的大量舉債需求之下，2009年“城投債”規模迅速膨脹——2005年至2008年底的4年間，“城投債”的發行總量只有1585億元，而在2009年的前8個月，“城投債”共計發放了64只，融資845．5億元。
——平臺公司直接貸款。2009年初，面對全球經濟衰退的嚴重形勢，中國提出“保八”增長目標，隨后出臺兩年4萬億經濟刺激計劃。央行和銀監會也在2009年3月聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。此文一出，地方政府長期以來幾乎永無止境的資金需求終于有機會得到滿足；國有銀行體系在各地的分支機構，在“盡職免責”的授意下，自從上市改制以來，終于再次迎來了大規模放貸的熱潮。各地名目繁多的地方融資平臺呈幾何級增長。不僅是在傳統的交通運輸、城市建設、土地儲備、國資經營等領域，各級政府成立了融資平臺，有的還發展到第三產業，如文化等領域。長期以來，在“嚴把信貸和土地兩個閘門”的宏觀調控政策下被抑制的地方投資，終于迎來了一場空前的盛宴。與前面所提到的羞答答的市政債券、打捆貸款、銀信政合作和城投債相比，銀行借貸資金在各級政府體系與國有銀行體系之間，形成一個特有管道。一方急于放貸，一方急著搞項目，頓時交投兩旺，場面盛大。
（作者單位：國家行政學院經濟學部）
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