《瞭望》文章：最大規模對口支援穩邊興疆
新一輪對口援疆，是資金、人才、技術和管理的綜合援疆；明年對口援疆投入資金超百億，中央投入更數倍于對口援疆資金
文/《瞭望》新聞周刊記者王健君張輝
實習生俞澤
“進一步加強對口援疆工作，是新形勢下中央新疆工作總體部署的重要組成部分，是加快新疆發展、維護新疆穩定的重要舉措?！苯?，針對已結束的全國對口支援新疆工作會議，高層權威人士向《瞭望》新聞周刊解讀說，經過30年改革開放，東部沿海率先發展起來，中部地區也有很大發展，“西部地區為之作出了積極貢獻，東部和中部有能力，也有責任支持包括新疆在內的西部地區加快發展?！?/p>
他指出，受歷史原因和自然條件影響，目前的新疆發展和穩定仍然面對許多特殊困難和嚴峻挑戰。具體表現在：總體經濟社會發展比較落后，區域和城鄉不平衡矛盾突出，尤其是南疆地區發展長期滯后。據最新統計數據顯示，去年新疆城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入只有全國水平的70%多。
“借鑒兩年來汶川地震災后恢復重建對口援建的經驗，把作為我國反分裂、反滲透、反恐怖主戰場的新疆經濟社會發展搞上去，把長治久安搞扎實，需要進一步動員組織全國力量，支援新疆、發展新疆?！痹摍嗤耸空J為此次對口援疆的意義甚至不限于新疆一域，“這既是具體落實中央新時期新疆工作任務的重大措施，也是對口支援政策措施從應急逐步走向制度化的最新實踐，還是西部大開發新階段模式和道路的新探索，更是社會主義制度優越性通過對口支援的充分發揮和直接體現?！?/p>
中央民族大學法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗在接受本刊采訪中介紹說，對口支援模式，是在我國政治環境中產生、發展和不斷完善的一項具有中國特色的政策模式。對口支援萌芽于20世紀50年代，60年代初正式提出和實施，1979年通過中央52號文件以國家政策的形式正式確定下來。并隨著援藏援疆、三峽工程移民安置和汶川地震災后重建，發展為目前的三種主要政策模式：邊疆地區對口支援、重大工程對口支援、災害損失嚴重地區對口支援。
據本刊記者了解，此次中央決策層啟動的對口援疆，可以說是這么多年來支援地域最廣、所涉人口最多、資金投入最大、援助領域最全面的一次對口支援。權威人士透露，2011年19個省市對口援疆資金總規模將超過100億元，以后還會逐步增加。同時，通過轉移支付、專項資金等渠道，中央投入資金規模將數倍于對口援疆資金規模。
“目標就是通過十年時間，最大程度地縮小新疆與內地差距，確保2020年新疆實現全面小康社會目標?！睓嗤耸扛嬖V本刊記者。
“全面援疆”具體布局
“目前我國民族問題的主要矛盾是，少數民族和民族地區迫切要求加快發展與自身發展能力不足的矛盾?！敝袊缈圃好褡鍖W與人類學研究所民族理論研究室主任王希恩指出，其中，發展能力不足成為加快發展的主要障礙，“要解決少數民族和民族地區自我發展能力不足的問題，離不開國家和發達地區的支援?！币虼?，權威人士透露，通過對過去13年對口援疆的實踐，和對汶川地震災后重建總結的經驗，這次對口援疆從三方面對原來的援疆布局作了調整。
其一，支援范圍擴大。受援方由過去的新疆10個地州、56個縣市和新疆生產建設兵團3個師，擴大到新疆12個地州、82個縣市和兵團12個師。在支援省市中，新增了安徽、山西、黑龍江、吉林四省和廣東深圳市。
其中，特別強調對建設兵團的支援。目前建設兵團面臨著產業結構單一、公共保障能力不足、歷史包袱沉重等問題。有必要擴大對兵團對口支援范圍，使兵團更好地發揮推動改革發展、促進社會進步的建設大軍作用，確保其穩定社會經濟的中流砥柱作用。
其二，調整結對關系。以支援方綜合實力和受援方實際困難，盡力使支援雙方強度匹配。比如，北京、上海、廣東、江蘇及深圳等經濟實力強的省市對口支援貧困程度較深的南疆三地州；地域上相對集中，便于展開工作，盡可能安排一個省市對口支援一個地州或一個地州的幾個縣市和師團場；考慮雙方資源地理氣候特點，更有效做好援助工作。比如，東北三省對口支援氣候條件相似的北疆塔城、阿勒泰地區，山西對口支援同樣擁有煤炭資源的阜康市等地。
其三，重點支援基層和南疆。新疆主要困難難在基層、難在南疆、難在國家扶貧縣、邊境縣和團場。因此，要把援助重點放在基層，放到貧困縣、邊境縣和團場，放到鄉鎮和農村。
按照中央的要求，新時期對口援疆能否取得成功，關鍵在能否建立全方位援疆的有效機制。這就需要在支援資金的同時，使更多的干部、人才、技術、管理到新疆去，把輸血和造血、硬件建設和軟件建設結合，形成經濟援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆以及企業援疆協同推進的新局面。
“對口支援”的汶川經驗
熊文釗認為，面對更大規模的新時期對口援疆工作，“汶川援建就值得好好總結?！痹谒磥?，災后地方政府對口支援，是為加快受災地區恢復重建而實施的一項特殊政策，充分體現了社會主義制度的優越性，是典型的中國特色，“在汶川地震發生后，這一模式受到國外政府和研究者的普遍關注，就在于它不同于政府間一般的經濟技術合作和貧困幫扶，更不是簡單的國家財政轉移支付，此模式功能獨特?！?/p>
采訪中，國家發改委經濟研究所副研究員張岸元向本刊介紹了對口支援在汶川地震災后重建中的一個突出特點，“建立了一種地方政府橫向轉移支付，不同于中央向地方的轉移支付只解決了錢的問題，這種橫向轉移支付不僅把錢帶過去了，而且最重要的是實現了人、財、物、知識、能力等各方面的全面支援。”而這種對口支援正好培植了受援地區最需要的可持續發展的能力。
受訪專家就此總結了三方面特點：其一，提高“自身造血”功能。災后地方政府對口支援模式強調在災區支援中一定要處理好“輸血”和“造血”的關系，堅持“外界支援”與“自力更生”相結合。比如，除了要求對災區加強橫縱向財政轉移支付外，還強調加大災區心理治療、教師培訓、干部交流、人才輸送的力度，為災區強化“自身造血”功能和增強自我發展能力提供了必要的物質保障、精神支撐和智力支持。
其二，強化政府“社會統籌”功能。災后地方政府對口支援模式要求建立“政府主導、社會參與、市場運作、多元投資”的重建機制，促進災區援建中人、財、物的合理配置，大力提高資源的配置效率。所以，政府在重大災害發生后除了在災害救助中起主導作用外，還在災后重建中扮演“社會杠桿”的角色，充分發揮自身在災害管理中區域聯動、統籌協調、宏觀調控的作用，優先解決好基礎設施重建、生產恢復、促進就業等民生問題，促使災區恢復重建工作有序推進。
其三，加強地方“合作共贏”功能。減少了支援方與受援方在合作項目和合作方式上的盲目性，實現彼此功能上的良性互補和無縫對接，保障對口支援工作的順利進行。例如，支援汶川災后重建時，就充分考慮了各省市的經濟實力、災情程度和歷史關系，兼顧災區早已形成的對口支援格局，從而提高了對口支援的針對性、可行性和持續性。同時，災后地方政府對口支援模式以科學發展觀為指導，要求對口支援的各省市深刻認識到援建工作的長期性、艱巨性和合作性，最終實現對口支援雙方幫扶共進、合作共贏和優勢互補。
事實上，本刊記者了解到，上述經驗都充分吸收到了對口援疆工作指導思想和具體實施方案中了。
對口支援亟須走向制度化
多位受訪專家認為，相比汶川經驗，對口援疆需要多吸收以往的對口支援經驗。
有關專家梳理了值得重視的5個方面問題：首先，實施對口支援的法律制度不健全。目前，對口支援和經濟技術協作法律制度存在缺乏協調性、實施過程中存在隨意性和不確定性、援助項目實施效果無法保證等不足。
其次，對口支援的實施、管理體系和激勵機制不健全。一方面不利于激發參與支援工作的不少發達省市的企事業單位及有關人員的積極性，另一方面也無法保證支援工作達到預期目的。例如，有些項目的前期開發程序不規范，有的項目則在簽訂后難以落實，還有不少項目在實施過程中夭折，這些問題導致一定程度上挫傷了雙方的積極性。
再者，缺乏科學、有效的評估機制。例如，在有關對口支援工作中，因政策評估工作缺失，導致一些事實上已經失效的政策目前仍然在實施。同時，現行的對口支援政策監督的廣度和深度還不夠，監督的內容還不完整，缺乏績效監督的內容。
其四，受援方和支援方均存在著一些不足。國務院發展研究中心研究員、技術經濟研究部前部長郭勵弘認為，在以往的災害損失嚴重地區對口支援中，由于缺乏和當地經濟社會發展相協調的系統規劃，導致“受災地區的房子、基礎設施可能建得很好，卻很難形成產業?！笔茉皆谶x擇援助項目時，有“短視”現象，存在著以爭取資金物資為主、以爭取無償支援解決眼前困難為主、單純追求項目數量、存在一定的“面子”工程等問題。同時，支援方對援助工作的思想認識高度不夠，確定援助項目時注重追求自身的利益，援助資金使用效率不高，對援助項目的后期追蹤管理力度不夠等問題。
還有，未能正確處理援助政策實施過程中市場與政府的關系。很多項目是在政府主導下開展的，難免重蹈計劃經濟的覆轍，資源配置效率低下；有的是政府服務政治大局意識不強，未能充分發揮引導作用，呈現政府“越位”和“缺位”的現象。
針對上述問題，熊文釗認為，“當前的對口支援還不是制度性的安排，更多地表現為一種應急處理?！币虼?，他認為需要加快將其納入法制化軌道，轉化為制度性安排，“通過一套制度、一套標準和一套程序，以法律形式將對口支援關系固定下來，區分無償援助與有償援助的經濟協作，建立市場化的支援項目的跟蹤協調制度，這是對口支援政策長期有效實施的保障?！薄?/p>
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