發端于1978年并與整體經濟改革同時推進的中國財稅體制改革,已經走過了30年。經過改革與探索,我國的財稅體制不僅發生了重大變化,對國家的發展、人民的生活產生了積極而深遠的影響,而且也積累了大量值得研究的經驗。回顧這一改革的過程,大致可以歸納為四個既彼此獨立又互為關聯的階段。這四個階段既具有連續性,又受整體經濟改革的影響而表現出獨有的特點:
第一階段:通過“放權讓利”激發改革的積極性(1978-1994年)
中國的經濟體制改革是從分配領域入手的。最初確定的主調便是“放權讓利”,通過“放權讓利”激發各方面改革的積極性,提高在傳統經濟體制下幾乎窒息的國民經濟的活力。在改革初期,政府能夠且真正放出的“權”,主要是財政上的管理權;政府能夠且真正讓出的“利”,主要是財政在國民收入分配格局中所占的份額。這一改革思路與財稅體制自身的改革任務——由下放財權和財力入手,打破或改變“財權集中過度、分配統收統支,稅種過于單一”的傳統體制格局——相對接,便有了如下的改革舉措:
——在中央與地方的財政分配關系上實行“分灶吃飯”。從1980年起先后推出“劃分收支、分級包干”、“劃分稅種、核定收支、分級包干”以及“收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包干、定額包干、定額補助”等多種不同的體制模式。
——在國家與企業的分配關系上實行“減稅讓利”。從1978年起先后推出企業基金制、利潤留成制、第一步利改稅、第二步利改稅、各種形式的盈虧包干制和多種形式的承包經營責任制等。
——在稅收建設制度上著眼于實行“復稅制”。從1980年起,通過建立涉外稅制、建立內資企業所得稅體系、全面調整工商稅制、建立個人所得稅制、恢復和改進關稅制度、完善農業稅等改革,改變了原來相對單一的稅制格局,建立起以流轉稅、所得稅為主體,其他稅種相配合的多稅種、多環節、多層次征收的復稅制體系。
——在與其他領域改革的配合上,給予“財力保障”。以大量的財政支出鋪路,配合并支撐了價格、工資、科技、教育等相關領域改革舉措的出臺。
上述舉措在推動各項改革舉措順利出臺和整體改革平穩推進方面所發揮的作用是奠基性的。然而無論放權還是讓利,都是以財政減收、增支為代價的,因此,主要由財稅擔綱的以“放權讓利”為主調的改革,卻使財政收支運行自身陷入了不平衡的境地。
一方面,伴隨各種“放權”、“讓利”舉措的實施,財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重迅速下滑:前者由1978年的31.1%,相繼減少到1980年的25.5%、1985年的22.2%、1990年的15.7%、1993年的12.3%;后者則先升后降,1978年為15.5%,1980 年為24.5%,1985 年為38.4%,1990 年下降為33.8%,1993年下降至22.0%。另一方面,財政支出急劇增加(如農副產品購銷價格倒掛所帶來的價格補貼以及為增加行政事業單位職工工資而增撥的專款等)。從1978年至1993年,財政支出由1122.09億元增加至4642.20億元,15年間增加了2.1倍,年均增加21%。
與此同時,在財政運行機制上也出現了頗多紊亂現象。諸如擅自減免稅、截留挪用財政收入、花錢大手大腳、搞財政資金體外循環、非財政部門介入財政分配等問題相當普遍。
“兩個比重”數字迅速下降并持續偏低、財政支出迅速增長以及財政運行機制陷于紊亂狀態的一個重要結果,是財政赤字逐年加大、債務規模日益膨脹,中央財政面臨的困難已達到難以擔負宏觀調控之責的空前水平。1979年-1993年,除1985年財政收支略有結余外,其余年份均出現財政赤字,且呈逐年加大之勢:1981年為68.9億元,1990年上升至146.9億元,到1993年則擴大至293.35億元。若按國際通行做法,將當年債務收入納入赤字口徑,則1993年的財政赤字水平實為978.58億元。
從1979年起,政府恢復了中斷長達20年之久的外債舉借。1981年,又開始以發行國庫券的形式舉借內債。后來又先后發行了重點建設債券、財政債券、國家建設債券、特別國債和保值公債。1993年,國家財政的債務發行收入規模已達739.22億元。以中央財政債務依存度(債務收入/(中央財政本級支出+中央財政債務支出))而論,1993年已達到59.63%的國際罕見水平。這意味著,當年中央財政本級支出中一半以上要依賴舉債或借款收入來解決。
第二階段:財稅體制改革踏上了制度創新之路(1994-1998年)
上述困難境況讓人們從改革最初成果的喜悅中冷靜下來,意識到“放權讓利”的改革不可持續,在這一思路上持續了十幾年的財稅改革自然要進行重大調整:由側重于利益格局的調整轉向新型體制的建立。1992年10月中共十四大正式確立了社會主義市場經濟體制的改革目標,1993年11月召開的中共十四屆三中全會又通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。于是,以建立適應社會主義市場經濟的財稅體制為著眼點,從1994年起財稅體制改革踏上了制度創新之路。1994年元旦剛過,政府便在財稅改革方面推出了一系列重大舉措:
——按照“統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權”的原則,通過建立以增值稅為主體消費稅和營業稅為補充的流轉稅制、統一內資企業所得稅、建立統一的個人所得稅制、擴大資源稅的征收范圍、開征土地增值稅,以及確立適應社會主義市場經濟需要的稅收基本規范等一系列行動,全面改革稅收制度,搭建了一個新型的稅收制度體系。
——在根據中央和地方事權合理確定各級財政支出范圍的基礎上,按照稅種統一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅,建立中央稅收和地方稅收體系,分設中央稅務機構和地方稅務機構,實行中央對地方稅收返還和轉移支付制度,建立了分稅制財政管理體制基本框架。
——根據建立現代企業制度的基本要求,在降低國有企業所得稅稅率、取消能源交通重點建設基金和預算調節基金的同時,實行國有企業統一按國家規定的33%稅率依法納稅,全面改革國有企業利潤分配制度。
——取消向中央銀行的透支或借款,財政赤字全部以舉借國債的方式彌補,從制度上斬斷財政赤字與通貨膨脹之間的聯系。
這是一個非常重要的轉折。在此之前所推出的財稅體制改革舉措,多是圍繞利益格局的調整而展開的。而且也是在整體改革目標定位尚待明晰的背景下而謀劃的。這次改革的不同之處在于它突破了以往“放權讓利”思路的束縛,走上了轉換機制、制度創新之路。從重構適應社會主義市場經濟體制的財政體制及其運行機制入手,在改革內容與范圍的取舍上,既包含有利益格局的適當調整,更注重新型財稅體制的建立,著重財稅運行機制的轉換。
迄今為止,我們所頗為看重并為之自豪的發生在中國財稅領域的一系列積極變化,比如財政收入步入持續快速增長軌道、“兩個比重”持續下滑的局面得以根本扭轉、財政的宏觀調控功能得以改進和加強、國家與國有企業之間的利潤分配關系有了基本的規范,等等,都是這次財稅改革所收獲的成果。正是通過這次財稅改革,初步搭建起了適應社會主義市場經濟體制的財稅體制及其運行機制的基本框架。
第三階段:構建公共財政體制框架(1998-2003 年)
1994年的財稅改革使中國的財稅體制走上了制度創新之路,但并沒有解決問題的全部。因為1994年財稅改革所覆蓋的還只是體制內的政府收支,游離于體制之外的政府收支則沒有進入視野。1994年財稅改革所著眼的主要是以稅制為代表的財政收入一翼的制度變革,至于另一翼——財政支出的調整,雖有所涉但并未作為重點同步進行。既得利益的掣肘加之財政增收的動因,也在一定程度上束縛了改革的手腳。隨著1994年財稅改革成果的逐步釋放,上述矛盾便日益顯露出來,并演化為困擾國民收入分配和政府收支運行過程的“瓶頸”。于是在上世紀90年代后期,以規范政府收支行為及其機制為主旨的“稅費改革”及財政支出管理制度改革先后進入財稅體制改革的重心地帶,并由此將改革帶上了財稅體制整體框架的重新構造之路——構建公共財政體制框架。
1998年3月19日,時任總理的朱镕基在當選之后舉行的首次記者招待會上說下了一段頗具震撼力的話:“目前存在的一個問題是費大于稅。很多政府機關在國家規定以外征收各種費用,使老百姓負擔不堪,民怨沸騰,對此必須整頓和改革。”以此為契機,中國拉開了“稅費改革”的序幕。
實際上,在全國性“稅費改革”正式啟動之前,各地已有過治理政府部門亂收費的嘗試。最初的提法是“費改稅”,其初衷是通過將五花八門的收費改為統一征稅的辦法來減輕企業和居民的負擔。隨著改革的深入,人們逐漸發現,現存政府收費的種種弊端并非出在政府收費本身。現存的、被稱為政府收費的大量項目,既未經過人民代表大會的審議,又基本不納入預算,而是由各部門、各地區自立規章,作為自收自支的財源,或歸入預算外收入,或進入制度外收入,直接裝入各部門、各地區的小金庫。因而,它實質是一種非規范性的政府收入來源。“費改稅”的目的不是要將本來意義的政府收費統統改為征稅,而是將非規范性的政府收入納入規范化軌道。“費改稅”開始跳出“對應調整”的套路而同包括稅收在內的整個政府收入盤子的安排掛起鉤來。正是在這樣的背景下,“費改稅”一詞為“稅費改革”所取代,進而被賦予了規范政府收入行為及其機制的特殊意義。
在“稅費改革”日漸深入并逐步取得成效的同時,財政支出一翼的改革也在緊鑼密鼓地進行。先后進入改革視野的有:財政支出結構由專注于生產建設領域逐步擴展至整個公共服務領域的優化調整;推行以規范預算編制和分類方法、全面反映政府收支狀況為主要著眼點的“部門預算制度”;實行由財政(國庫)部門集中收納包括預算內外收入在內的所有政府性收入,由國庫單一賬戶集中支付政府部門所有財政性支出的“國庫集中收付制度”;推進將政府部門的各項直接支出逐步納入向社會公開競價購買軌道的“政府采購制度”。
然而,無論是財政支出一翼的調整,還是以“稅費改革”為代表的收入一翼的變動,所涉及的終歸只是財稅體制及其運行機制的局部而非全局。當分別發生在財政收支兩翼的改革的局限性逐漸凸現出來之后,人們終于達成如下共識:零敲碎打型的局部調整固然重要,但若沒有一個整體的財稅體制及其運行機制的重新構造,并將局部調整納入整體財稅體制及其運行機制的框架之中,就不可能真正構建起適應社會主義市場經濟的財稅體制及其運行機制。于是,將包括收入、支出、管理及體制在內的所有財稅改革事項融入一個整體框架之中,并作為一個系統工程加以推進,便被提上了議事日程。人們發現,能夠統領所有財稅改革線索、覆蓋所有財稅改革事項的概念,只有公共財政。于是,以1998年12月15日舉行的全國財政工作會議為契機,決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定:構建中國的公共財政基本框架。從那時起,作為整個財稅體制改革與發展目標的明確定位,帶有整體改革布局性質的公共財政框架的構建,正式進入財稅體制改革的軌道。
第四階段:進一步健全和完善公共財政體制(2003年——)
伴隨著以構建公共財政基本框架為核心的各項財稅體制改革的穩步推進,財稅體制改革也逐漸深入進而面臨進一步完善的任務。2003年10月,中共十六屆三中全會召開并通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)。會議根據公共財政體制框架已初步建立的判斷,提出了進一步健全和完善公共財政體制的戰略目標。將完善公共財政體制納入完善社會主義市場經濟體制的整體布局,從而在兩者的密切聯系中謀劃進一步推進公共財政建設的方案成為題中應有之義。以此為契機,中國財稅體制改革開始了旨在進一步完善公共財政體制的一系列操作。
最先進入操作程序的,首推新一輪稅制改革。在《決定》的第20條中,新一輪稅制改革的內容被概括為如下八個項目:改革出口退稅制度;統一各類企業稅收制度;增值稅由生產型改為消費型,將設備投資納入增值稅抵扣范圍;完善消費稅,適當擴大稅基;改進個人所得稅,實行綜合和分類相結合的個人所得稅制;實施城鎮建設稅費改革,條件具備時對不動產開征統一的物業稅,相應取消有關收費;在統一稅政前提下,賦予地方適當的稅政管理權;創造條件逐步實現城鄉稅制統一。從2003年10月《決定》通過至今,已先后有出口退稅制度的改革、改進個人所得稅內容之一——上調工薪所得減除額標準和實行高收入者自行申報、實現城鄉稅制統一改革的重要一步——取消農業稅、增值稅由生產型轉為消費型改革在東北地區三省一市和中部地區26個城市進行試點、統一各類企業稅收制度的主要內容——內外資企業所得稅法合并等幾個項目得以啟動。并且,以處于核心地位的改革項目——內外資企業所得稅合并改革的啟動為標志,新一輪稅制改革已進入實質操作期。
幾乎與此同時,財政支出以及財政管理制度線索上的改革也進入了操作。對此,《決定》第21條描繪了如下一幅藍圖:健全公共財政體制,明確各級政府的財政支出責任;進一步完善轉移支付制度,加大對中西部地區和民族地區的財政支持;深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革;清理和規范行政事業性收費,凡能納入預算的都要納入預算管理;改革預算編制制度,完善預算編制、執行的制衡機制,加強審計監督;建立預算績效評價體系、實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控;加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查核監督。與以往發生在這些事項上的改革有所不同,這一輪改革適逢科學發展觀和構建社會主義和諧社會重大戰略思想提出,故而在全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的總體要求下推進財稅體制的改革,并在兩者的密切聯系中謀劃財稅體制改革的方案,也就成為一種必然的選擇。
應當說,在上述這些方面我們已經獲得了重要進展:公共財政開始了逐步覆蓋農村的進程;財政支出越來越向以教育、就業、醫療、社會保障和住房為代表的基本民生事項傾斜;圍繞推進地區間基本公共服務均等化,加大了財政轉移支付的力度并相應調整了轉移支付制度體系;從實行全口徑預算管理和政府收支分類改革入手,強化了預算監督管理,進一步推進了政府收支行為及其機制的規范化,等等。
從主要著眼于為整體改革“鋪路搭橋”、以“放權讓利”為主調的改革,到走上制度創新之路、旨在建立新型財稅體制及其運行機制的1994年的財稅改革;從主要覆蓋體制內政府收支和以稅制為代表的財政收入一翼,到體制內外政府收支并舉、財政收支兩翼聯動;從以規范政府收支行為及其機制為主旨的“稅費改革”以及財政支出管理制度的改革,到作為一個整體的財稅改革與發展目標的確立;從構建公共財政基本框架,到進一步完善公共財政體制和公共財政體系,可以看出,中國的財稅體制改革事實上存在著一條一以貫之的主線。這條主線說到底,就是由“非公共性”的財稅運行格局及其體制機制不斷向“公共性”的財稅運行格局及其體制機制靠攏和逼近。中國的財稅體制改革,事實上也有著一個一以貫之的基本取向,即構建并實行既與完善的社會主義市場經濟體制相適應,又與財政的本質屬性相貫通的公共財政制度體系。 (高培勇)
(作者系中國社會科學院財貿所副所長)
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