關(guān)于2007年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告
——2008年8月27日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上
審計(jì)署審計(jì)長 劉家義
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報(bào)告2007年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，請予審議。
根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》和《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，審計(jì)署對2007年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支進(jìn)行了審計(jì)。在審計(jì)工作中，堅(jiān)持深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞黨和政府中心工作、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局、關(guān)系人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)，進(jìn)一步突出了對重點(diǎn)部門、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和資金的審計(jì)監(jiān)督，加大了績效審計(jì)力度，注重從體制、機(jī)制和制度層面揭示問題、分析原因、提出建議，促進(jìn)深化改革和規(guī)范管理。審計(jì)結(jié)果表明，2007年，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，國民經(jīng)濟(jì)保持了增長較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益提高、民生改善的良好態(tài)勢，中央財(cái)政在改善宏觀調(diào)控、構(gòu)建和諧社會、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。
——繼續(xù)實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策，中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支總體情況較好。中央財(cái)政收入28 611.95億元，完成預(yù)算的117.2%；中央財(cái)政支出29 579.95億元，完成預(yù)算的110.1%；中央財(cái)政赤字2000億元，比十屆全國人大五次會議批準(zhǔn)的預(yù)算赤字減少450億元，比上年減少748.96億元；增加中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金1032億元。
——中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，加大了對“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、社保等重點(diǎn)領(lǐng)域的投入。對農(nóng)民直接補(bǔ)貼、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展等“三農(nóng)”支出達(dá)到4318億元，比上年增長23%；用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)的支出分別增長76%、296.8%和13.6%。
——公共財(cái)政體系建設(shè)逐步推進(jìn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善。中央財(cái)政對地方的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到7125.37億元，增長38.1%。進(jìn)一步調(diào)整完善“三獎一補(bǔ)”政策，改進(jìn)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，建立資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)了地區(qū)間財(cái)力均衡分配，基層財(cái)政困難得到進(jìn)一步緩解。
財(cái)政部、發(fā)展改革委和國務(wù)院其他部門堅(jiān)持依法行政、依法理財(cái)，在做好2007年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支工作的同時，認(rèn)真整改去年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，根據(jù)審計(jì)建議完善各項(xiàng)制度規(guī)定305項(xiàng)，追回或歸還被擠占挪用的資金41.95億元。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的117起涉嫌違法犯罪案件線索移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)查處后，已有88人被依法逮捕、起訴或判刑，104人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。對去年審計(jì)查出問題的糾正情況，國務(wù)院已向全國人大常委會作了專題報(bào)告，審計(jì)署也已向社會公告。
從今年審計(jì)情況看，中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支中還存在一些違法違規(guī)和管理不規(guī)范問題，影響了相關(guān)政策措施的實(shí)施效果，以及財(cái)政資金和國有資產(chǎn)的安全完整。
一、中央財(cái)政管理審計(jì)情況
財(cái)政部和發(fā)展改革委承擔(dān)中央財(cái)政管理的主要職責(zé)。2007年，這兩個部門認(rèn)真落實(shí)十屆全國人大五次會議審查批準(zhǔn)的中央預(yù)算與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，貫徹實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策，著力推進(jìn)預(yù)算和投資管理改革，管理水平不斷提高。財(cái)政部進(jìn)一步完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系，在18個部門開展實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)，在11個部門推行部門預(yù)算內(nèi)部公開試點(diǎn)，在7個單位推行公務(wù)員卡管理試點(diǎn)，把非稅收入收繳改革擴(kuò)大到50個部門，將國庫集中支付改革覆蓋到中央部門本級及所屬9300多個基層預(yù)算單位。發(fā)展改革委堅(jiān)持“把握重點(diǎn)、壓縮一般、集中力量辦大事”的原則，共組織分配中央預(yù)算內(nèi)和國債投資1372億元，還與財(cái)政部聯(lián)合組織安排6個專項(xiàng)投資66.55億元，投資計(jì)劃下達(dá)進(jìn)度比去年明顯加快，當(dāng)年已全部下達(dá)完畢。這次審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題是：
（一）向十一屆全國人大一次會議報(bào)告的2007年中央預(yù)算執(zhí)行情況不夠詳細(xì)和完整。根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定，財(cái)政總預(yù)算會計(jì)核算以收付實(shí)現(xiàn)制為主，但中央財(cái)政總預(yù)算會計(jì)的個別事項(xiàng)可以采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。2007年，財(cái)政部對采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的事項(xiàng)沒有具體報(bào)告。
（二）有376.87億元資金未納入預(yù)算管理。一是儲備物資變價(jià)款收入32.46億元、中央廣播電視大學(xué)“全國網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)考考試費(fèi)”8062萬元未納入預(yù)算，而是作為預(yù)算外資金管理。二是2007年中央財(cái)政專戶管理的行政事業(yè)性收費(fèi)等非稅收入343.6億元未清理納入預(yù)算。
（三）財(cái)政部批復(fù)的部分中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算年初不細(xì)化。為細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算，財(cái)政部從2001年開始要求建立財(cái)政部和中央部門兩級項(xiàng)目庫。但由于項(xiàng)目庫不夠完善，缺乏備選項(xiàng)目，財(cái)政部批復(fù)的32個部門2007年預(yù)算中，仍有385.41億元項(xiàng)目支出預(yù)算年初未落實(shí)到具體的項(xiàng)目和單位，占這些部門財(cái)政撥款項(xiàng)目支出預(yù)算的42.8%。這部分預(yù)算需在年度執(zhí)行中再細(xì)化到具體的項(xiàng)目和單位，有一定的隨意性，而且影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。
（四）未及時完成對49項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的清理規(guī)范工作。2007年4月，財(cái)政部、發(fā)展改革委將有關(guān)部門49項(xiàng)法律和行政法規(guī)尚未作出明確規(guī)定的行政許可收費(fèi)編入行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄，當(dāng)年共收費(fèi)40.75億元。
（五）批準(zhǔn)金融保險(xiǎn)企業(yè)用工效掛鉤辦法核定的職工工資作為企業(yè)所得稅納稅扣除額。截至2007年底，財(cái)政部、稅務(wù)總局批準(zhǔn)16家金融保險(xiǎn)企業(yè)，用工效掛鉤辦法核定的職工工資作為企業(yè)所得稅應(yīng)納稅扣除額，致使這些企業(yè)納稅工資扣除額大大高于未實(shí)行這種辦法的企業(yè)，減少了企業(yè)所得稅。其中對7家企業(yè)的涉稅審批事項(xiàng)是在去年審計(jì)提出這個問題后仍繼續(xù)辦理的。
（六）未及時清理中央農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政有償資金。1998至2007年，中央財(cái)政安排該項(xiàng)資金累計(jì)299.31億元，其中2007年安排20.73億元，年底余額89.54億元。這部分資金屬于財(cái)政周轉(zhuǎn)金性質(zhì)，國務(wù)院1999年就要求徹底清理此類資金，一律只收不貸。
（七）向不承擔(dān)國債分銷業(yè)務(wù)的社保基金理事會支付國債發(fā)行手續(xù)費(fèi)。2007年，社保基金理事會向財(cái)政部購買國債293.5億元，財(cái)政部按照國債承銷主協(xié)議的有關(guān)規(guī)定向其支付國債發(fā)行手續(xù)費(fèi)2842萬元。國債發(fā)行手續(xù)費(fèi)是財(cái)政部對國債承銷單位發(fā)行國債給予的一種費(fèi)用補(bǔ)助，社保基金理事會只是國債的最終購買者，不從事國債宣傳和分銷工作，不產(chǎn)生發(fā)行費(fèi)用。
（八）未完成南水北調(diào)工程基金征繳任務(wù)。截至2007年底，應(yīng)收未收南水北調(diào)工程基金35.97億元。
（九）世界銀行貸款項(xiàng)目債務(wù)減免管理制度還不夠健全、完善。由于缺乏管理辦法，財(cái)政部一直采取向國務(wù)院一事一報(bào)的方式辦理債務(wù)減免事項(xiàng)。2002年以來共為地方政府和項(xiàng)目單位減免統(tǒng)借自還的世界銀行債務(wù)59.54億元。上述做法有一定的隨意性。
（十）少數(shù)投資項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)，安排投資失當(dāng)。2007年，發(fā)展改革委向已實(shí)施政策性破產(chǎn)、財(cái)政部已安排了破產(chǎn)補(bǔ)助資金的4個煤礦，向兩個煤礦的已完工安全改造項(xiàng)目，向已改制為有限責(zé)任公司且無國有股權(quán)的3家公司，共安排煤礦安全改造資金5824萬元；2006年向不具備申報(bào)條件的北京市一家公司安排國家服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金400萬元。
2007年，發(fā)展改革委向以前年度已安排過國債投資的4家企業(yè)的同一個項(xiàng)目又下達(dá)國債投資計(jì)劃1411.6萬元；發(fā)展改革委兩個業(yè)務(wù)司對寧夏回族自治區(qū)一所中學(xué)的改造項(xiàng)目分別立項(xiàng)安排投資，其中宿舍樓項(xiàng)目重復(fù)安排投資100萬元。
（十一）脫離進(jìn)度下達(dá)個別項(xiàng)目年度投資計(jì)劃。中央儲備糧信息系統(tǒng)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案和投資概算2007年1月才得到批復(fù)，但2005年就已下達(dá)投資計(jì)劃6000萬元，占投資概算的85%；國家博物館改擴(kuò)建項(xiàng)目2007年實(shí)際支出1.19億元，但發(fā)展改革委在當(dāng)年8月前就已下達(dá)投資計(jì)劃6.2億元，12月又下達(dá)2.96億元，造成結(jié)余8.04億元，是該項(xiàng)目當(dāng)年支出的6.7倍。
（十二）污水處理廠項(xiàng)目中央投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一。主要是對同一省份不同流域不同規(guī)劃內(nèi)的污水處理廠補(bǔ)助比例不同。如內(nèi)蒙古自治區(qū)污水處理廠項(xiàng)目在遼河流域的，中央補(bǔ)助比例為35%，在松花江流域的補(bǔ)助比例為40%，在全國城鎮(zhèn)污水處理廠規(guī)劃內(nèi)的補(bǔ)助比例為不超過70%。
（十三）對部分項(xiàng)目審查審批不夠嚴(yán)格，監(jiān)督管理不夠到位。對發(fā)展改革委分配的煤礦安全改造、危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)、物資儲備綜合倉庫安全改造和成品油儲備庫改擴(kuò)建等3類投資專項(xiàng)的403個項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)：一是部分項(xiàng)目難以按期完工。由于前期工作準(zhǔn)備不足、投資計(jì)劃下達(dá)較晚等原因，308個應(yīng)在2007年內(nèi)完工的煤礦安全改造項(xiàng)目，當(dāng)年投資計(jì)劃只完成31%，有122個項(xiàng)目到年底仍未開工；44個危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，到2007年底有32個項(xiàng)目未開工，其投資計(jì)劃占全部項(xiàng)目投資計(jì)劃總額的45%；51個物資儲備綜合倉庫安全改造和成品油儲備庫改擴(kuò)建項(xiàng)目，當(dāng)年投資計(jì)劃僅完成49%。二是少數(shù)項(xiàng)目單位資質(zhì)不符合規(guī)定。國家對建設(shè)處置危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物項(xiàng)目的單位有一定的資質(zhì)要求。抽查44個危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，有12個項(xiàng)目單位沒有環(huán)保部門頒發(fā)的許可證或許可證已失效，存在一定的公共安全隱患。三是一些項(xiàng)目建成后未達(dá)到預(yù)期效果。抽查30個基層物資儲備處發(fā)現(xiàn)，2007年底實(shí)際存儲國家物資占用的面積僅占存儲總面積的12%，閑置面積占17%，其余用于對外出租。如已竣工10年的內(nèi)蒙古八三六處一期倉庫從未存儲過國家物資。
對上述問題，國務(wù)院已責(zé)成財(cái)政部、發(fā)展改革委等部門和有關(guān)地方采取有效措施，制定或完善相關(guān)制度，認(rèn)真整改。
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