我國(guó)推行政府集中采購(gòu)制度已近10年,采購(gòu)規(guī)模年均增長(zhǎng)77.9%,去年突破3600億元,占全國(guó)當(dāng)年財(cái)政支出的8.8%。來(lái)自多方面的信息表明,政府集中采購(gòu)對(duì)于提高財(cái)政資金使用效率,促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。
然而,《瞭望》新聞周刊記者近期在采訪中了解到,隨著采購(gòu)規(guī)模和采購(gòu)范圍的不斷擴(kuò)大,僅靠四年前頒布的一部原則性的《政府采購(gòu)法》已經(jīng)不能滿足實(shí)際工作需要。一些省區(qū)市政府采購(gòu)中心主任指出,因法律體系不完備、運(yùn)行體制不順暢而引發(fā)的一些深層次矛盾和問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái),成為制約和影響我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)健康發(fā)展的不和諧因素。
政府采購(gòu)中心五花八門
本刊記者從新近的全國(guó)政府集中采購(gòu)聯(lián)席會(huì)上獲悉,31個(gè)省、市、自治區(qū)設(shè)有30個(gè)本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。其中,河南和貴州不設(shè)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),所有的政府采購(gòu)項(xiàng)目都交給社會(huì)中介代理采購(gòu);江蘇設(shè)有兩個(gè)省本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),一個(gè)隸屬省財(cái)政廳,一個(gè)隸屬于省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局;有10個(gè)省(區(qū)、市)歸口財(cái)政部門管理;有8個(gè)省(區(qū)、市)隸屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局;有4個(gè)省(區(qū)、市)屬省政府直接管理;有2個(gè)省(區(qū)、市)掛靠政府辦公廳;有3個(gè)省(區(qū)、市)隸屬機(jī)械設(shè)備成套局;還有3個(gè)省(區(qū)、市)分別隸屬商務(wù)廳、國(guó)資委和政府采購(gòu)管理委員會(huì)管理。
從中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的情況看,也是“多駕馬車”并行。中央直屬機(jī)關(guān)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)和全國(guó)人大機(jī)關(guān)都設(shè)有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),分別隸屬于各自的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。稅務(wù)總局、人民銀行、海關(guān)總署等垂直管理部門也都設(shè)有屬于自己管理的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。
除隸屬關(guān)系不一致外,集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和管理模式也各不相同,大多數(shù)為全額撥款事業(yè)單位,少數(shù)為差額撥款或自收自支事業(yè)單位。有屬于國(guó)家機(jī)關(guān)或參照公務(wù)員管理的,也有完全屬企業(yè)性質(zhì)的營(yíng)利機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別上,有廳(局)級(jí)、準(zhǔn)廳(局)級(jí)和處級(jí)。
內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購(gòu)中心主任劉恒斌說(shuō),現(xiàn)有的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一,給政府采購(gòu)執(zhí)行工作帶來(lái)許多問(wèn)題。
他歸納道:一是多數(shù)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)并未與承擔(dān)政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能的財(cái)政部門“脫鉤”,“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”同屬一個(gè)“婆婆”領(lǐng)導(dǎo),監(jiān)管機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)職責(zé)不清,相互扯皮,工作錯(cuò)位、越位的矛盾時(shí)有發(fā)生。
二是各級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)從事著完全相同的工作職責(zé),即為本級(jí)財(cái)政預(yù)算單位采購(gòu)納入通用采購(gòu)目錄的項(xiàng)目,主要是公務(wù)用車、IT產(chǎn)品、辦公家具等。由于多頭管理,在同一個(gè)省會(huì)城市,省、市、區(qū)三級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)常常會(huì)為采購(gòu)?fù)环N產(chǎn)品相繼組織各自的采購(gòu)活動(dòng),前來(lái)投標(biāo)的基本上都是同一批企業(yè);同一個(gè)生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品,在不同地區(qū),因不同的采購(gòu)方式和操作程序,中標(biāo)價(jià)格會(huì)有很大差異;同一種產(chǎn)品,每個(gè)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)一年至少要組織采購(gòu)十幾次。這種重復(fù)、分散的采購(gòu)活動(dòng),不僅加大采購(gòu)成本,降低采購(gòu)效率,而且使政府這個(gè)市場(chǎng)最大的買家形不成采購(gòu)規(guī)模,更談不上發(fā)揮集中采購(gòu)的政策功能作用。
三是由于無(wú)法實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范管理,一些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)因內(nèi)部崗位設(shè)置不科學(xué),采購(gòu)程序不規(guī)范,執(zhí)行過(guò)程不嚴(yán)格等引發(fā)采購(gòu)單位或投標(biāo)企業(yè)質(zhì)疑、投訴的案件時(shí)有發(fā)生并呈逐年上升趨勢(shì),嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)的聲譽(yù)。
政府采購(gòu)中心何以不敵中介機(jī)構(gòu)
一些省區(qū)市政府采購(gòu)中心主任說(shuō),集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一的主要原因是,《政府采購(gòu)法》只提出了“管采分離”的要求,對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和隸屬關(guān)系缺乏明確規(guī)定,大家只能根據(jù)各自的實(shí)際情況和理解去執(zhí)行。加上有些部門把政府采購(gòu)視為“權(quán)力”競(jìng)相爭(zhēng)搶。形成了誰(shuí)能說(shuō)服當(dāng)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)各方關(guān)系,誰(shuí)就能獲得機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)力的局面。
“我們不是社會(huì)中介機(jī)構(gòu),而是依法成立的事業(yè)單位。”山東省省級(jí)機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心副主任姜洪鐸指出,對(duì)法定代理和委托代理界定不明晰,導(dǎo)致大量集中采購(gòu)業(yè)務(wù)委托給社會(huì)中介采購(gòu),政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的主渠道作用難以發(fā)揮。
“問(wèn)題出在‘代理’、‘委托’二字上。”江西省政府采購(gòu)中心主任劉志國(guó)告訴《瞭望》新聞周刊,《政府采購(gòu)法》第十六條規(guī)定,“政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”,“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人,根據(jù)采購(gòu)人(需要采購(gòu)的政府部門)的委托辦理采購(gòu)事宜”;第十八條又規(guī)定,“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目,必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)”。政府集中采購(gòu)作為一項(xiàng)公共管理制度,強(qiáng)制性是其基本特征,但令人遺憾的是,《政府采購(gòu)法》的相關(guān)條款并沒有明確區(qū)分法定代理和委托代理之間的法律關(guān)系,不論是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),還是社會(huì)中介機(jī)構(gòu),現(xiàn)行法律一概稱之為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。
據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù),2004年全國(guó)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)規(guī)模為1270億元,占采購(gòu)總規(guī)模的59.5%,2006年這一比例下降為39%。全國(guó)有數(shù)百家社會(huì)中介機(jī)構(gòu)相繼獲得了政府采購(gòu)代理資質(zhì),以部門集中采購(gòu)方式委托社會(huì)中介采購(gòu)的勢(shì)頭日益高漲,這意味著全國(guó)有三分之二以上的采購(gòu)項(xiàng)目都通過(guò)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施采購(gòu)。
大量集中采購(gòu)項(xiàng)目委托中介機(jī)構(gòu)代理采購(gòu),已引起很多業(yè)內(nèi)人士的擔(dān)憂。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以營(yíng)利為目的,為爭(zhēng)取采購(gòu)業(yè)務(wù)往往會(huì)對(duì)采購(gòu)人施展渾身解數(shù),且做到言聽計(jì)從、百依百順,否則就成了“一錘子”買賣。有關(guān)專家認(rèn)為,如果這種現(xiàn)象不加以控制,等于為權(quán)利尋租開了口子,為規(guī)避集中采購(gòu)留出空間,也給政府采購(gòu)反腐工作增加新的課題,更為嚴(yán)重的是政府集中采購(gòu)制度將流于形式。當(dāng)然,政府集中采購(gòu)也不排斥社會(huì)中介機(jī)構(gòu),它們應(yīng)該成為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充,二者形成一定的競(jìng)爭(zhēng),有助于推進(jìn)政府采購(gòu)的規(guī)范化和專業(yè)化。
配套措施亟須出臺(tái)
山東省省級(jí)機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心副主任姜洪鐸、廣東省政府采購(gòu)中心主任周禮強(qiáng)等人認(rèn)為,《政府采購(gòu)法》已頒布實(shí)施4年了,與之配套的實(shí)施條例始卻終沒有出臺(tái),應(yīng)盡快彌補(bǔ)現(xiàn)行法律的缺陷和不足,理順政府采購(gòu)的管理和運(yùn)行體制,為政府采購(gòu)當(dāng)事人依法行政提供更為充足的法律保障。
姜洪鐸說(shuō),應(yīng)在“管采分離”的基礎(chǔ)上,逐步建立監(jiān)督管理、采購(gòu)執(zhí)行和采購(gòu)人三位一體、相互制衡的政府采購(gòu)管理和運(yùn)行體制。
一是要嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定,將財(cái)政部門管轄的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與之“脫鉤”,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)真正意義上的分離。
二是以規(guī)范政府采購(gòu)各當(dāng)事人的利益行為中心,進(jìn)一步明確監(jiān)督管理部門、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé),形成三者之間相互平等、相互監(jiān)督的管理和運(yùn)行機(jī)制。
三是強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)部門的外部監(jiān)督職能,嚴(yán)格對(duì)政府采購(gòu)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理。紀(jì)檢監(jiān)察部門派駐各采購(gòu)預(yù)算單位的工作人員要從提出采購(gòu)需求開始介入采購(gòu)過(guò)程,對(duì)采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)方式和代理機(jī)構(gòu)選定、評(píng)委組成和專家抽取過(guò)程、開評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)、中標(biāo)結(jié)果確認(rèn)、采購(gòu)合同簽訂與驗(yàn)收以及貨款支付等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督,確保環(huán)環(huán)相扣,規(guī)范執(zhí)行。審計(jì)部門應(yīng)加大對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的審計(jì)力度,不僅要對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期專項(xiàng)審計(jì),也要對(duì)監(jiān)督管理部門在審核采購(gòu)預(yù)算、確定采購(gòu)方式、委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、集中支付等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審查,對(duì)重大采購(gòu)項(xiàng)目單位履行政府采購(gòu)程序和規(guī)定的情況進(jìn)行督察。
周禮強(qiáng)認(rèn)為,要統(tǒng)一集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和隸屬關(guān)系。為確保政府集中采購(gòu)能夠不受干擾,獨(dú)立行使招標(biāo)采購(gòu)職能,按照集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不隸屬于任何部門的法律規(guī)定,政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)明確隸屬本級(jí)人民政府直接管理。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)作為事業(yè)法人,其人員和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由本級(jí)財(cái)政給予全額補(bǔ)貼,機(jī)構(gòu)性質(zhì)可考慮參照公務(wù)員管理。為加強(qiáng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào),可考慮賦予上一級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)下一級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能,逐步形成全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的政府采購(gòu)模式、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和機(jī)構(gòu)考核管理體系。(記者 張濤)
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