十六屆五中全會強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，節(jié)水型社會建設(shè)是其重要組成部分。建設(shè)節(jié)水型社會是解決我國水資源短缺問題的根本出路，是一場深刻的社會變革和制度創(chuàng)新，需要全社會的共同努力。
一、建設(shè)節(jié)水型社會是解決我國水資源短缺問題的根本出路
１．我國水資源的主要特點(diǎn)
第一，水資源人均占有量很低。我國淡水資源總量約２．８萬億立方米，居世界第六位。按照２００４年人口計(jì)算，人均水資源占有量為２１８５立方米，不足世界平均水平的１／３。
第二，降水年內(nèi)年際變化大。北方地區(qū)汛期４個月徑流量占年徑流量的比例一般在７０％—８０％，南方地區(qū)汛期４個月徑流量占全年的６０％—７０％。
第三，水資源空間分布不均。全國年降水量的分布由東南的超過３０００毫米向西北遞減至少于５０毫米。長江流域以北地區(qū)耕地占全國的６０％、人口占４６％、ＧＤＰ占４４％，而水資源僅占１９％。其中黃河、淮河、海河流域是我國水資源最緊缺的地區(qū)。
第四，受全球性氣候變化等影響，近２０年來我國北方地區(qū)水資源明顯減少。其中海河區(qū)地表水資源量減少４１％、水資源總量減少２５％。北方部分流域已從周期性的水資源短缺轉(zhuǎn)變成絕對性短缺。
２．我國缺水問題突出
按目前的正常需要和不超采地下水，正常年份全國缺水量將近４００億立方米，農(nóng)村有３．２億人飲水不安全，有４００余座城市供水不足，比較嚴(yán)重缺水的有１１０座。北方大多數(shù)河流水資源開發(fā)利用超出水資源承載能力，一些地區(qū)靠大量擠占生態(tài)和環(huán)境用水，來維持著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用水需求。全國地下水超采區(qū)面積從上世紀(jì)８０年代初的８．７萬平方公里擴(kuò)展到１８萬平方公里，引起嚴(yán)重的生態(tài)問題。一些生態(tài)嚴(yán)重惡化的地區(qū)，河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失。
３．我國用水浪費(fèi)嚴(yán)重
農(nóng)業(yè)用水方面，我國平均單方灌溉水糧食產(chǎn)量約為１公斤，世界先進(jìn)水平的國家（如以色列）達(dá)２．５—３．０公斤。節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積的比例為３５％，先進(jìn)國家一般為８０％以上。灌溉水有效利用系數(shù)為０．４—０．５，以色列在０．７—０．８之間。
我國工業(yè)水重復(fù)利用程度較低。２００４年，萬元ＧＤＰ用水量３９９立方米，約為世界平均水平的４倍；萬元工業(yè)增加值用水量１９６立方米，發(fā)達(dá)國家一般在５０立方米以下；工業(yè)用水重復(fù)利用率約為６０％—６５％，發(fā)達(dá)國家一般在８０％—８５％以上。
生活用水方面，公眾節(jié)水意識有待提高，節(jié)水器具使用率普遍偏低。此外，我國海水利用和再生水利用水平較低。
我國一方面嚴(yán)重缺水，另一方面水資源利用方式粗放，用水效率不高，浪費(fèi)嚴(yán)重。要從根本上解決這些問題，必須建設(shè)節(jié)水型社會，這是保障我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，其意義絕不亞于三峽工程、南水北調(diào)工程。
二、節(jié)水型社會的本質(zhì)特征和實(shí)現(xiàn)途徑
１．節(jié)水型社會建設(shè)的核心是制度建設(shè)
節(jié)水型社會的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，建立起自律式發(fā)展的節(jié)水模式，不斷提高水資源的利用效率和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)節(jié)水型社會是對生產(chǎn)關(guān)系的變革，是制度建設(shè)，是一場革命。
節(jié)水型社會和通常講的節(jié)水，都是為了提高水資源的利用效率和效益，但傳統(tǒng)的節(jié)水更偏重于節(jié)水的工程、設(shè)施和技術(shù)等措施，偏重于發(fā)展節(jié)水生產(chǎn)力，主要通過行政手段來推動，而節(jié)水型社會主要通過制度建設(shè)，注重對生產(chǎn)關(guān)系的變革注重經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。
節(jié)水型社會制度建設(shè)要解決的是全社會的節(jié)水動力和節(jié)水機(jī)制問題，使得各行各業(yè)、社會成員受到普遍的約束，需要去節(jié)水；使得全社會能夠獲得制度的收益，愿意去節(jié)水，使節(jié)水成為用水戶自覺、自發(fā)的長效行為。
２．節(jié)水型社會的實(shí)現(xiàn)途徑
（１）明晰初始水權(quán)。初始水權(quán)是國家根據(jù)法定程序明晰的水資源使用權(quán)。由于水資源是以流域?yàn)閱卧?，因此首先要根?jù)流域的水資源規(guī)劃，進(jìn)行流域初始水權(quán)的分配，再確定各區(qū)域的用水權(quán)指標(biāo)。在各流域或區(qū)域分配初始水權(quán)時(shí)，要保證生態(tài)用水和環(huán)境用水需求，并注意保留一部分用水權(quán)指標(biāo)，作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水資源儲備。如黃河，多年平均徑流量為５８０億立方米，初始水權(quán)分配時(shí)，首先要扣除２１０億立方米的河道內(nèi)生態(tài)和環(huán)境用水，剩下的３７０億立方米才是可用于分配給沿黃省區(qū)的水權(quán)。
（２）確定水資源宏觀總量與微觀定額兩套指標(biāo)體系。水資源的宏觀總量指標(biāo)體系用來明確各地區(qū)、各行業(yè)乃至各單位、各企業(yè)、各灌區(qū)的水資源使用權(quán)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)宏觀上區(qū)域發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。例如，根據(jù)國務(wù)院的黃河分水方案，寧夏擁有４０億立方米的黃河初始水權(quán)，這就是寧夏總的水資源宏觀控制指標(biāo)，寧夏再把這個總量指標(biāo)層層分解下去，層層都有指標(biāo)，這就是總量控制。
水資源的微觀定額指標(biāo)體系用來規(guī)定單位產(chǎn)品或服務(wù)的用水量指標(biāo)，通過控制用水定額的方式，來提高水的利用效率，達(dá)到節(jié)水目標(biāo)。如寧夏對７４個行業(yè)、１０９項(xiàng)工業(yè)產(chǎn)品，制定了用水定額標(biāo)準(zhǔn)。
（３）綜合采用法律措施、工程措施、經(jīng)濟(jì)措施、行政措施、科技措施，保證用水控制指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要特別注重經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，最重要的是制定科學(xué)合理的水價(jià)政策，“超用加價(jià)，節(jié)約有獎，轉(zhuǎn)讓有償”，充分發(fā)揮價(jià)格對促進(jìn)節(jié)水的杠桿作用。
（４）用水戶參與管理。這套制度能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，公眾的參與是非常必要的。如成立用水戶協(xié)會，參與水權(quán)、水量的分配、管理、監(jiān)督和水價(jià)的制定。用水戶協(xié)會要實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在寧夏引黃自流灌區(qū)，通過用水戶（村民）直接選舉的辦法，產(chǎn)生了９０５個用水戶協(xié)會，發(fā)揮了重要作用。
（５）制定用水權(quán)交易市場規(guī)則，建立用水權(quán)交易市場，實(shí)行用水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)水資源的高效配置。初始水權(quán)分配后，對新增用水需求，主要通過水權(quán)交易市場，進(jìn)行用水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓來解決。這樣，買賣雙方都會考慮節(jié)水，社會節(jié)水的積極性被調(diào)動，水資源的使用就會流向高效率、高效益的領(lǐng)域。例如，２００３年以來寧夏、內(nèi)蒙古進(jìn)行了“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)工業(yè)”的水權(quán)有償轉(zhuǎn)換實(shí)踐探索，由工業(yè)項(xiàng)目業(yè)主投資建設(shè)引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程，把農(nóng)業(yè)節(jié)約下來的水量指標(biāo)用于滿足工業(yè)項(xiàng)目新增用水需求，初步實(shí)現(xiàn)了工農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的多贏。
３．節(jié)水型社會建設(shè)中應(yīng)注意的幾個問題
（１）要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。主要有：建設(shè)節(jié)水型社會的政策支持和資金支持；根據(jù)水資源承載能力，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，分配初始用水權(quán)；制定科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制和公平的水市場交易規(guī)則，監(jiān)督水權(quán)交易；保障公民，特別是弱勢群體基本生活用水的權(quán)利和用水安全；保障生態(tài)用水和環(huán)境用水等等。
（２）無論是缺水地區(qū)，還是豐水地區(qū)，都要建設(shè)節(jié)水型社會。這是因?yàn)椋旱谝?，粗放的用水方式是粗放的?jīng)濟(jì)增長方式的表現(xiàn)，節(jié)水型社會建設(shè)是為了降低發(fā)展成本。第二，節(jié)水就是減污，如果不搞節(jié)水，就會產(chǎn)生大量污染。節(jié)水是為了減少污水處理成本。豐水地區(qū)和缺水地區(qū)建設(shè)節(jié)水型社會，目的都是為了提高水資源的利用效率和效益，都是為了促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。所不同的是：缺水地區(qū)的水權(quán)分配受控于“宏觀控制指標(biāo)”；可以充分利用水權(quán)交易市場，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。豐水地區(qū)的水權(quán)分配取決于“微觀定額指標(biāo)”；注重發(fā)揮水價(jià)的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。
（３）要把節(jié)水與治污結(jié)合起來。節(jié)水與防污是緊密結(jié)合在一起的。節(jié)水需要分析水資源承載力，防污則需要分析水環(huán)境承載力。水環(huán)境承載能力指的是在一定的水域，其水體能夠被繼續(xù)使用并仍保持良好生態(tài)系統(tǒng)時(shí)，所能夠容納污水及污染物的最大能力。水資源承載力體現(xiàn)在水的使用權(quán)上，水環(huán)境承載力體現(xiàn)在排污權(quán)上，在發(fā)放取水許可證的同時(shí)，必須研究和認(rèn)定排水的許可。要建立宏觀控制、定額指標(biāo)兩套指標(biāo)，前者是根據(jù)水功能區(qū)劃，確定水域的納污能力，確定某一區(qū)域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污染控制總量，后者是衡量每個排污單元的排污標(biāo)準(zhǔn)。水權(quán)可以交易，排污權(quán)也可以交易，從而形成企業(yè)保護(hù)水環(huán)境的激勵和約束機(jī)制。
三、節(jié)水型社會建設(shè)需要全社會的共同努力
１．黨中央、國務(wù)院高度重視節(jié)水型社會建設(shè)，作出了一系列重大部署
２０００年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃的建議》，首次提出建立節(jié)水型社會。２００２年的《水法》明確規(guī)定：“國家厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會”。２００５年３月１２日，胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上指出，要把建設(shè)節(jié)水型社會作為解決我國干旱缺水問題最根本的戰(zhàn)略舉措。十屆人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。
２．各地進(jìn)行了一系列實(shí)踐探索，節(jié)水型社會制度正在建設(shè)
２００１年３月，水利部確定甘肅省張掖市為全國首家節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)，目前已確立國家和省級節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)１００多個。張掖市已經(jīng)初步形成了“總量控制、定額管理、以水定地（產(chǎn)）、配水到戶、公眾參與、水量交易、水票流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)一體”的節(jié)水型社會建設(shè)運(yùn)行機(jī)制和體制，試點(diǎn)取得明顯成效，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。開展了水資源綜合規(guī)劃，為全國范圍內(nèi)初始水權(quán)的分配奠定了基礎(chǔ)。有２２個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)布了用水定額，依法推行用水總量控制和定額管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度。許多缺水城市對超計(jì)劃用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)節(jié)水取得了突破性進(jìn)展。
３．節(jié)水型社會建設(shè)的目標(biāo)和主要任務(wù)
未來１５年將是我國節(jié)水型社會建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，主要目標(biāo)是：
到２０１０年，水資源利用效率和效益明顯提高，萬元ＧＤＰ用水量年均降低６％以上；全國農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)從０．４５提高到０．５，全國農(nóng)業(yè)灌溉用水基本實(shí)現(xiàn)零增長；工業(yè)萬元增加值用水量從１７３立方米降到１１５立方米以下；服務(wù)業(yè)用水效率接近同期國際先進(jìn)水平。到２０２０年，初步建成與小康社會相適應(yīng)的節(jié)水型社會，力爭實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水零增長，在維系良好生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)水資源的供需平衡。
節(jié)水型社會建設(shè)的主要任務(wù)是建立三大體系：一是建立與用水權(quán)管理為核心的水資源管理制度體系。建立政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會管理體制。建立和完善包括用水總量控制和定額管理、水權(quán)分配和轉(zhuǎn)讓、水價(jià)等在內(nèi)的一系列用水管理制度。二是建立與區(qū)域水資源承載能力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。實(shí)現(xiàn)從“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變。三是建立與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的節(jié)水工程和技術(shù)體系。
４．共同努力建設(shè)節(jié)水型社會
第一，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用。要把建設(shè)節(jié)水型社會作為各級政府的任期目標(biāo)，建立健全水資源節(jié)約責(zé)任制，做到層層有責(zé)任，逐級抓落實(shí)。要編制好節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃，抓好試點(diǎn)，到２０１０年，初步建成一批國家級節(jié)水型社會試點(diǎn)和示范區(qū)。要加大政策支持力度，健全法規(guī)體系，制定完善嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行階梯制水價(jià)制度和超計(jì)劃、超定額用水收費(fèi)制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格改革；積極推行有利于水資源節(jié)約和保護(hù)的財(cái)稅政策。要拓寬投融資渠道，加大投入力度。
第二，社會公眾要發(fā)揮主力軍作用。節(jié)水型社會建設(shè)與我們每個人都息息相關(guān)，需要社會公眾的廣泛參與。要進(jìn)一步提高公眾對我國水情的認(rèn)識，增強(qiáng)節(jié)水意識。要積極參與節(jié)水型社會建設(shè)的規(guī)劃、政策制定，主動配合實(shí)施。要倡導(dǎo)文明的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，形成良好的用水習(xí)慣，建設(shè)與節(jié)水型社會相符合的節(jié)水文化。
水資源是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源。面對我國水資源短缺的嚴(yán)峻形勢，水利工作者必須肩負(fù)起兩個使命：一是通過水利發(fā)展，不斷滿足經(jīng)濟(jì)社會對水的需求；二是轉(zhuǎn)變水利發(fā)展模式，建設(shè)節(jié)水型社會，推動經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。讓我們行動起來，為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會而不懈努力！（水利部部長汪恕誠）
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