從北京地鐵2號線雍和宮站出發(fā)，往東200米的北京市公安局出入境管理處大樓里每天人聲鼎沸。在這里，北京市民只要填上一張表格，帶上證件，交上200元，一個星期后，就能領到黑色封皮印刷精致的護照，上面寫著“請各國對持照人予以通行便利”。
時光倒流30年，個人護照申領需要經(jīng)過單位、街道、派出所甚至國家部委的審批，出國對于普通的中國人是一個遙不可及的夢。當年，中國公民出境人數(shù)未超過10萬人次。而到了2007年，這一數(shù)字已達3452萬。
堅冰融化
對于漢能投資集團董事長陳宏來說，1985年出國前的集訓至今仍歷歷在目。
1983 年，大學畢業(yè)一年的陳宏考取了教育部公派留學資格，當時每年只有幾百個名額。留學前一年，陳宏按要求參與了一年的語言和政治思想培訓。出國前，辦理護照成為最重要的事。在公派留學的背景下，陳宏經(jīng)過單位、街道、派出所、公安局乃至教育部等各個機關(guān)的審核，被反復核查出身、家庭成分、海外關(guān)系、政治思想……
“又紅又專”，陳宏用那個時代特有的名詞引述被審查的結(jié)果。一個多月后，他拿到了護照。陳宏記得，在即將走出國門時，留學生被特別交待一些注意事項——不要和臺灣女生來往，提防臺灣女特務；在國外進行論文演講要經(jīng)過使領館批準……
上世紀80年代初，中國國門剛剛打開，出國受到嚴格控制。1975年調(diào)入當時的北京市公安局外事科的李愛萍回憶，在1978年前后，只有極少數(shù)的中國人出國辦公事，“根本沒有因私出國一說”。
1982年，堅冰開始融化。教育部、公安部等部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于自費出國留學的暫行規(guī)定》，開放出國留學。雖然有所放開，但是在實際的操作中，留學依然受到十分嚴格的審批，家庭成分、海外背景等等都成為政治審查的重點內(nèi)容。
1984 年4月，公安部下發(fā)經(jīng)過國務院批準的《關(guān)于放寬因私出國審批條件的請示》，明確“因私出國”是公民的正當權(quán)益，并要求“公安機關(guān)應當認真受理出境申請，不允許久拖不決，不允許對催促詢問不理不睬”。11月，公安部又下發(fā)通知，要求各地“認真貫徹執(zhí)行”。在這份通知里面，明確指出當時的問題——“各地程度不同地存在著該受理不受理、該批不批、卡住不放、批得慢和拖得時間長的問題，‘出國難’的狀況還沒有得到根本改變，過去一套從嚴的審批辦法沒有隨著政策的放寬作相應的簡化和改革……”
這份文件發(fā)布后，出國留學人數(shù)猛增。根據(jù)當時公開的數(shù)據(jù)，1982年，出國留學人數(shù)僅有1000人；三年后的1985年，出國留學人數(shù)達到了1萬人；一年后的1986年，出國留學人數(shù)突破了10萬人。
第一輪出國潮就此興起。
著有專著研究中國出入境體制的汕頭大學法學院副院長劉國福評價說，改革開放初期，政府恢復和建立出入境管理制度，同時，也確立了公民出境必須履行嚴格審批程序的原則。
“但是，這個階段，公民出境與否不僅取決于自身，更取決于他人或者單位。”劉國福說。
層層關(guān)卡
出國潮的激烈涌動催生了我國第一部出入境管理法。1986年2月，《中華人民共和國公民出境入境管理法》正式頒布實施。該法明確規(guī)定，除了勞教、服刑等五類人，中國公民因私事出境，向戶口所在地的市、縣公安機關(guān)提出申請，都可以得到批準。
法律上，出境已經(jīng)松綁，但申請護照的復雜程序包括政治審查依然存在，國外邀請函、親屬關(guān)系公證、經(jīng)濟擔保書、單位或派出所同意意見等其他相關(guān)的證明材料一個也少不了。
中聯(lián)國興書畫院執(zhí)行院長徐磊對初次出國辦領護照的經(jīng)歷記憶猶新。1989年，他隨一個企業(yè)考察團赴東南亞。9月底，北京已入秋，天干地涼。早有耳聞辦護照難的徐磊第一天去公安局領取護照申領表。由于缺乏經(jīng)驗，徐磊上午到的時候已經(jīng)排了百米長的隊，而當時護照申請表一天限量只發(fā)幾十張，首日徐磊撲了空。
第二天，徐磊特意趕了個大早，六點多就從家出發(fā)，但他發(fā)現(xiàn)比他起得早的人更多，結(jié)果他仍然無功而返。
第三天，徐磊狠下決心，“半夜就起來了。天氣很冷，我就披了件破大衣到那兒排隊去了”。早上剛過6點，徐磊就已經(jīng)在門口排起了隊，拿上靠前的號后，徐磊終于把表領回了家。
李愛萍當年就坐在窗口里，看著在辦公室外起早排長隊申領護照的人，也為他們感到“很不容易”。“那時信息也沒有現(xiàn)在這么公開，很多老百姓搞不清楚到底需要哪些材料，到了這邊還要咨詢，沒帶齊的下回還要來。”她說，那時候，領表交表都在同一個窗口，每個申請人送上來的材料通常都是幾十頁，審核一個人的各種文件耗時就非常長。此外，時不時還有人插隊來問兩個問題，這就容易把排隊的人惹急，時常吵架甚至打架。
對于當時護照的申領者，領一份申請表僅僅是麻煩的開始。
徐磊并沒有因領到出國申請表而感到興奮，接下來他所要面對的是單位審批證明、境外邀請材料、經(jīng)濟擔保證明、辦理公證、提交翻譯材料等諸多繁瑣的手續(xù)和審批程序。“單位政審、居委會政審、街道政審、派出所政審，還有公安局政審，一大堆章要蓋，沒一兩個月蓋不齊。表上三代人都要填，爺爺奶奶、爸爸媽媽、叔叔舅舅，電話都要留下。”
“那表還不能填錯，都是帶編號的，不能改，填錯了還要再領一張新的。所以，我就先復印了表，然后自己先填，找專家看看，合格了再往真的表上填。”
“ 填完表，首先找單位蓋章，然后帶著蓋郵戳的國外邀請函到居委會、派出所蓋章。”徐磊還記得，政審的時候居委會、派出所還仔細盤問怎么認識國外的邀請人、認識多長時間、什么關(guān)系，不一而足，最后才在表上寫上“該同志是我轄區(qū)居民，政治可靠，無犯罪記錄，同意出國”。
“辦一本護照，怎么也要跑上六七趟。”徐磊說，可氣的還是那些公職人員的服務態(tài)度，傲慢而又拖沓，“你不送個小禮，拿幾條好煙，根本辦不來。”在這些把持公章的人面前，他還必須賠著笑臉，點頭哈腰，不能表現(xiàn)出一點的不尊敬。為了第一次出國順利，徐磊狠心買了幾條當時的高檔香煙——五塊錢一包的“阿詩瑪”，“辦事的時候逢人就送”。
歷時兩個月后，徐磊領到了平生第一本護照。在領到護照的那一刻，他感慨萬分，“我想再也不出國，再也不辦護照了，太累！這比古代的趕考還要難”。
劉國福教授曾經(jīng)在上世紀90年代初自費留學，對于護照申領的繁瑣深有感觸。“前置審批太多，審批單位的自由裁量權(quán)過大，公民的出國權(quán)利往往還要看雇主或者一些基層政權(quán)單位的臉色。假如你的單位不同意，你可能就沒法出國。”
逐步規(guī)范
1989年辦護照的“痛苦”遭遇，讓徐磊不禁對出國感到很厭倦，即使有出國的機會，他也情愿托辭不去。
時間過去9年，1998年，因為工作的需要，徐磊必須再次出國，由于第一本護照已經(jīng)過期，他不得不去辦領新的護照。想到要走繁瑣的程序，徐磊不禁想，能不能走后門。
“那時候巴不得連公安局掃地的都能認識一下，就是希望少蓋點章，不要弄得那么繁瑣。”徐磊說，“但走后門連門都沒摸著，托了一大圈關(guān)系，也沒搭上話，禮品都不知道要送給誰，最后也沒送出去。”
出國的時間一天天逼近，無奈之下，徐磊只好從頭走程序，先領表。這次領表，沒有跑三天，當天去就拿回來了，頁數(shù)也少了一些。表格上，沒有三代審查了。居委會、派出所也沒有詳細盤問海外關(guān)系，只是看了看國外的邀請信。事情還算順利，但在派出所遇到了一些周折。徐磊拿著表第一次去派出所蓋章時，所長不在，沒有所長簽字，沒法蓋章。第二次去，所長在，但是蓋章的人又不在。第三次去，徐磊才把簽字蓋章都弄完了。
申請材料弄完整了，徐磊把表格又交上去了。辦證人員的態(tài)度傲慢，面孔冰冷，說話愛答不理。徐磊記得，辦證的窗口1米多高，“個子矮一點的人恐怕要踮起腳才能夠著，而且還要點頭哈腰，生怕把他們得罪了，護照就不好辦了”。申請材料交到公安局，他反而心里踏實了一些。與1989年的漫長等待不一樣的是，這次護照申辦有30天的期限，不批準還可以申訴。
不到一個月，徐磊領到了平生的第二本護照。
“程序簡化和規(guī)范了一些，辦事的人講究程序了，不再靠著他們的情緒在辦事。最重要的是有了時限，以前你不知道要等多久，也不知道他們到底批不批。”徐磊說。
這種程序的進步要溯源到上世紀90年代初期。1992年，鄧小平南巡講話，平息了“姓資”還是“姓社”的改革開放大爭論，中國的國門越開越寬，中國公民出國留學、探親、商貿(mào)、旅游全面開放。
而出入境管理法以及實施細則在實施中出現(xiàn)了諸多的問題，例如護照申領沒有時間限制，各地的審批程序、把握尺度不一。而權(quán)力壟斷以及缺乏監(jiān)督，使得辦護照各個環(huán)節(jié)的審查辦證人員態(tài)度惡劣，衍生辦證腐敗，引發(fā)社會公眾強烈不滿。
對此，1994年，公安部開始在全國統(tǒng)一公民因私出國護照申請和審批程序，發(fā)布了修改的實施細則，限制政府出入境管理部門的自由裁量權(quán)，統(tǒng)一了辦事時限，護照申領走向規(guī)范化時代。
“規(guī)范后，托關(guān)系、走后門的就少了。”李愛萍說，程序已經(jīng)比較透明，也有時間限制，只要材料基本齊全，都能獲批。
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