新一輪全國土地利用總規劃修編已進入關鍵時刻，全國規劃綱要主要指標已經初步確定。
消息人士透露，國土部上報方案中所定的目標是，每年耕地凈減少指標不高于280萬畝。這是將把守住18億畝作為“十一五”期間的目標來定的。
十八億畝紅線
這已屬高難度動作。1996-2006年間，中國平均每年凈減少的耕地是1230萬畝。2006年，在國土部投入大量精力進行土地整理復墾開發，補充耕地550.8萬畝的前提下，這個數字有了顯著下降，凈減少數量減至460.2萬畝，比十年來的年平均減少規模降下來一多半。當然，生態退耕面積的大幅下降也是原因之一——2006年全國生態退耕面積509.1萬畝，比“十五”年均退耕1613.0萬畝減少68%。
即便如此，按照這個耕地凈減少速度，2700萬畝的緩沖期不出六年就會被突破。
近兩年來，國務院總理溫家寶在多次會議中表態“一定要守住18億畝耕地紅線”、“18億畝是底線，不容突破”。按照中央的指示，用地計劃要“一分一厘算，而不是一分一畝”。
中國土地勘測規劃研究院副院長謝俊奇說，18億畝這個數字是綜合了中國到2020年左右人均消耗糧食量、耕地質量、平均畝產等要素得出的。國土部遞交國務院審批的《全國土地利用總體規劃綱要》原定2006年下半年出臺，但國務院作出了暫緩批準的決定。謝俊奇表示，“原來規劃做的是到2010年保持18億畝耕地的要求，現在國務院要求這一耕地數保持到2020年。”這意味著自2007年到2020年，耕地最大凈減少量不能超過2700萬畝，即年均不到200萬畝。
新思路
國土資源部規劃司的一位人士表示，耕地紅線是可以守住的，關鍵是“轉變觀念，在18億畝必保的基點上把握好新的平衡”。
轉變觀念的措施之一是從退耕還林入手，調整退耕的總量和節奏。
“十五”期間因退耕還林減少的耕地達8065萬畝，占全國“十五”期間耕地減少量(9240萬畝)的大部分。根據歷年統計數據，全國總計需要退耕約1.6億畝。國務院批準的《全國生態環境建設規劃》提出，到2010年前退耕7500萬畝，2050年前全部完成退耕任務。國家林業局曾經表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標是3500萬畝。如果按照這個目標，僅是生態退耕一項，就突破了18億畝的耕地紅線。國家林業部門今后會更多地考慮如何完善退耕還林的政策、保證退耕農戶不再伐林種地，而不是繼續擴大退耕還林的面積。
“只要在這個問題上形成共識，保住18億畝耕地的任務就完成了一多半。”國土資源部規劃司這位人士認為。
另一個可能的辦法是落實非農建設用地的“占一補一”政策。
根據中國土地管理的法律法規，非農建設占用耕地必須“占一補一”，以實現耕地的占補平衡。2005年，全國土地整理復墾開發補充耕地460萬畝，比建設占用和災毀耕地多出了61.6萬畝。整個“十五”期間，全國補充耕地為2140萬畝，也超過了建設占用耕地和災毀耕地的總和。
“占一補一”，關鍵在于兩點：一是后備資源，二是資金。國土資源部頒布實施的《全國土地開發整理規劃》確定，全國土地開發整理補充耕地的潛力為2.01億畝，其中土地整理潛力約9000萬畝；土地復墾潛力約2300萬畝，其中集中連片土地復墾潛力約610萬畝；土地開發潛力約8800萬畝。而在資金方面，“取之于土，用之于土”的農業土地開發資金近年不斷增加，今年增加的幅度更大。
在成都近日舉辦的一次國土資源管理市長研究班上，國土部副部長王世元提出要求，力爭到2020年，全國完成農用地整理不少于6.5億畝，新增有效耕地不少于2500萬畝。會上傳來的消息，如果土地收益資金到位，全國用于基本農田保護和建設、土地整理、耕地開發的總投入，每年將達1000億元左右。
國土部甚至開始琢磨土地的多重功能。國土部規劃司司長胡存智曾提出，為解決高度尖銳的人地矛盾，對于土地的功能需要重新認識。如城市周邊的稻田不僅生產糧食，對生態保護的作用也很大，可以考慮納入綠地范圍。
關鍵點
但也有土地學者認為，“目前耕地實際減少的現狀比統計數據所反映的情況更為嚴重，各地的小產權房和以租代征的現象層出不窮。18億畝在統計數字上看能守住，實際現狀來看，有可能目前就已經突破了18億畝。”他表示，變相的違法用地花樣翻新，階段性的整頓行動很難治本。
6月26日，《2006年中國國土資源公報》發布。公報指出，“2006年，全年部省兩級直接立案公開查處的力度明顯加大，共收繳土地15萬畝。此外，還多次開展專項行動，重點查處了違反土地利用總體規劃和國家產業政策批地、非法占用耕地等違法用地行為。但令人憂慮的是，盡管采取了各種措施，違法用地數量仍較大。”
此前公布的2006年土地利用變更調查顯示，2006年當年建設占用耕地面積中未批先建的有55萬畝，數量仍然可觀。
國土資源部執法監察局局長張新寶說，2006年全國發現的土地違法行為及立案查處的土地違法案件，無論從案件數量，還是涉及的面積，都較2005年有大幅度上升。而且，其中查處的當年新發生違法行為、當年發生立案的案件及其所涉及的土地面積，上升幅度更大。全年共發現土地違法行為13萬多件，涉及土地面積近150萬畝。上述土地學者表示，如何管住“封疆大吏”們的土地投資沖動，才是更艱巨的挑戰。
國土資源部規劃司的一位人士表示，耕地紅線是可以守住的，關鍵是“轉變觀念，在18億畝必保的基點上把握好新的平衡” 。
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