城市的不斷擴張，正在吞噬著大片大片的農田。近幾年來，我國耕地每年要減少幾百萬甚至上千萬畝。
根據國土資源部提供的土地變更調查結果，到2006年10月31日，我國的耕地面積為18.27億畝，而在10年前的1996年，我國的耕地數量還維持在19.51億畝，10年間我國的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59億畝降到1.39億畝。人們擔心，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養活中國人？
6月25日全國第17個“土地日”之際，國土資源部部長徐紹史在接受記者采訪時說，今年“土地日”的主題是：“節約集約用地，堅守耕地紅線。”為了保障經濟發展和糧食安全，我國的耕地數量不能低于18億畝，我們一定要守住這條紅線。
守紅線要動真格
節約集約用地，不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。溫家寶總理在今年《政府工作報告》中明確指出，在土地問題上，絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。
有人以為，守住18億畝耕地紅線，這不過是一個號召性的口號。歷史上，我們曾不止一次地提出必守的耕地總量紅線，又不止一次地失守。這一次會不會失守呢？
讓許多人沒想到的是，2006年9月6日，在國務院召開的常務會上，國土資源部上報的《全國土地利用總體規劃綱要》沒有獲得通過。會議作出了暫緩批準《綱要》的決定，國務院領導要求從長計議、加強研究、繼續推進，編制歷史性、危機性、戰略性的土地利用總體規劃。并且強調，18億畝耕地的紅線堅決不能突破，不僅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更長時間。
為什么要把耕地保有量紅線定在18億畝而不是更低？
據專家測算，到2010年和2030年，如果我國糧食完全自給，需要耕地數量分別為19.2億畝和19.47億畝；如果實現糧食95%的自給目標——這是1996年《中國的糧食問題》白皮書中確定的目標，則需要耕地分別為18.24億畝和18.5億畝。
根據2006年公布的中國國土資源公報，全國現有耕地18.31億畝，離18億畝的紅線僅有3100萬畝的空間。而去年的土地變更調查表明，過去的一年我們又減少了460.2萬畝，我國的耕地面積已降至18.27億畝。
如此看來，18億畝耕地，是一個并不寬裕的數字。而根據國土資源部與國家相關部門的測算，耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降一個百分點。
關鍵是把“占一補一”落實到位
然而，保住耕地并非易事。我們過去曾一次次設定過耕地總量紅線，卻又一次次地失守紅線。
以1996年為基期的第二輪全國土地利用總體規劃曾確定，2000年的耕地保有量為19.4億畝，2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。結果，剛到2000年，全國耕地保有量就減少到19.2365億畝，比當時設置的紅線少了0.1635億畝。
不得已，國家在“十五”開局之年又把2010年要保19.2億畝耕地的目標“提前”到2005年。結果呢？到2005年，全國耕地只剩下18.31億畝。
一次次設置，又一次次突破。在一些人看來，保住18億畝耕地這個紅線幾乎是一個不可能完成的任務。國土資源部規劃司一位負責人說：“這是可以實現的，關鍵是轉變觀念，在18億畝必保的基點上把握好新的平衡。”
新的平衡觀包括退耕還林總量和節奏的調整。據1996年土地利用現狀調查，全國共有25度以上坡耕地9100萬畝。國土資源部2000年組織的“西部地區耕地后備資源與坡耕地調查”表明，西部地區還有2850萬畝15度至25度的坡耕地，也需要根據條件和可能退耕。另外，全國還有4500萬畝左右嚴重沙化和影響行洪的耕地需要退耕。加起來，全國總計需要退耕約1.6億畝。經國務院批準的《全國生態環境建設規劃》提出，到2010年前退耕7500萬畝，2050年前全部完成退耕任務。
事實上，“十五”期間因退耕還林減少的耕地達8065萬畝，占全國“十五”期間耕地減少量(9240萬畝)的大部分。國家林業局曾經表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標是3500萬畝。如果按照這個目標，僅是生態退耕一項，就突破了18億畝的耕地紅線。國家林業部門今后會更多地考慮如何完善退耕還林的政策、保證退耕農戶不再伐林種地，而不是繼續擴大退耕還林的面積。
“只要在這個問題上形成共識，保住18億畝耕地的任務就完成了一多半。”國土資源部規劃司的一位負責人這樣認為。他還提出，完成這個任務的另一個著力點是非農建設用地“占一補一”的落實。根據我國土地管理的法律法規，非農建設占用耕地必須“占一補一”，以實現耕地的占補平衡。2005年，全國土地整理復墾開發補充耕地460萬畝，比建設占用和災毀耕地多出了61.6萬畝。整個“十五”期間，全國補充耕地為2140萬畝，也超過了建設占用耕地和災毀耕地的綜合。
“占一補一”，關鍵在于兩點：一是后備資源，二是資金。國土資源部有關負責人說，從目前的情況看，這兩點是有保證的。國土資源部頒布實施的《全國土地開發整理規劃》確定，全國土地開發整理補充耕地的潛力為2.01億畝，其中土地整理潛力約9000萬畝；土地復墾潛力約2300萬畝，其中集中連片土地復墾潛力約610萬畝；土地開發潛力約8800萬畝。而在資金方面，“取之于土，用之于土”的農業土地開發資金近年不斷增加，今年增加的幅度更大。
這一切，無疑給“占一補一”提供了可靠的保證。
節約集約用地是惟一出路
自2003年以來，有關我國經濟過熱的警告就不絕于耳。以“開發區熱”、“房地產熱”和部分行業產能過剩突出為典型的新一輪經濟過熱和失衡現象，造成了耕地的大量流失；而耕地控制不嚴，又給經濟過熱、盲目投資等提供了土地。
國土資源部部長徐紹史說，守住18億畝耕地紅線，意味著嚴格控制耕地轉為建設用地，制止建設用地的過度擴張，約束盲目建設、濫上項目、固定資產投資過熱、經濟增長方式粗放等行為，保證經濟的健康發展。
但在許多地方，投資擴張、用地擴張的沖動依然不減。因此，當國務院決定暫緩批準《全國土地利用總體規劃綱要》，要求編制出“一個危機性規劃，歷史性規劃，對子孫后代負責的規劃”時，許多地方卻在要求加快修編步伐，從規劃上做大用地的盤子。
西部某省會城市說，根據上一輪土地利用總體規劃，該市建設用地指標只有13.5萬畝，而截至2005年年底該市非農業建設占用土地已達到20.7萬畝。該市實際耕地保有量和基本農田保護面積都已經低于規劃確定的目標，因此建議盡快評審通過該市新一輪土地利用總體規劃大綱。
東北某省認為，現行土地利用總體規劃已不能適應發展需要，突出表現在：一是單獨選址建設“擠占”城鎮用地規劃指標，部分城市已沒有規劃指標可用。二是“十一五”期間，還將有一大批重點項目投入建設，僅今明兩年就需建設31項國家重點基礎設施項目和100余項省以下單獨選址重點項目。
專家認為，在這種種建議的背后，是一些地方對用地的強烈沖動。如果批準了新的土地利用總體規劃，則可能為一些地方繼續粗放用地提供了方便。那么，既要保護耕地、控制土地供應總量，又要保障經濟發展的合理用地需求，出路到底在哪里呢？
國土資源部部長徐紹史表示，節約集約用地，堅守耕地紅線，必須按照依法依規、有保有壓的原則，嚴把土地供應閘門。必須大力推進節約集約用地。要按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量、節約集約”的原則，充分利用閑置土地，提高土地利用效率，保障必要的建設用地。要建立完善節約集約用地的標準體系。
專項調查表明，到2004年底，全國城鎮規劃范圍內共有閑置土地107.93萬畝，空閑土地82.24萬畝，批而未供土地203.44萬畝，以上三類土地總量近400萬畝，相當于現有城鎮建設用地總量的7.8%。
顯然，堅守18億畝耕地紅線，逼著人們走向科學發展、科學用地，逼著各地從存量土地中挖潛力。
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