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《瞭望》文章：中國(guó)式援建，西藏式發(fā)展
援助既是一種對(duì)集體安全和共享繁榮的投資，也是一個(gè)道義上的命令。道義命令意味著必須堅(jiān)持，投資意味著必須講求效益
文/靳薇
今年是西藏和平解放60周年。60年來(lái)，西藏發(fā)生了巨大變化，推動(dòng)力來(lái)自中央政府及全國(guó)人民的大力援助，以及西藏干部群眾的不懈努力。較之其他地方，援助對(duì)西藏發(fā)展的貢獻(xiàn)更為突出，即使在五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)中，在2010年啟動(dòng)大規(guī)模援疆之前，西藏所獲援助力度之大長(zhǎng)期以來(lái)也是獨(dú)一無(wú)二的。
1996年，得到國(guó)家社科基金的支持，筆者開(kāi)始對(duì)“援藏項(xiàng)目及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益”進(jìn)行調(diào)查。其后5次進(jìn)藏，在6地市多個(gè)村落入戶(hù)訪(fǎng)問(wèn)，完成4000余人的問(wèn)卷調(diào)查，追蹤調(diào)查20多個(gè)援建項(xiàng)目。筆者關(guān)注的問(wèn)題是：巨額的財(cái)政及項(xiàng)目援助究竟對(duì)西藏發(fā)展產(chǎn)生了哪些影響？其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益如何？西藏有無(wú)形成自我發(fā)展的能力？如何實(shí)現(xiàn)西藏的可持續(xù)發(fā)展？
西藏人的幸福感背后
瞭望周刊社《瞭望東方周刊》2007年發(fā)布的幸福感城市評(píng)選中，拉薩在人情味、賺錢(qián)機(jī)會(huì)、近幾年城市發(fā)展這3個(gè)幸福感單項(xiàng)指標(biāo)排名中名列榜首。
這個(gè)結(jié)果與筆者2002年的西藏居民滿(mǎn)意度調(diào)查結(jié)論吻合。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西藏城鄉(xiāng)居民對(duì)生活的總體感受超過(guò)“一般”，接近“滿(mǎn)意”。在人際關(guān)系、就醫(yī)、孩子上學(xué)、自己和家人的健康狀況、工作條件、住房情況等幾個(gè)方面，滿(mǎn)意度很高。
中國(guó)藏學(xué)研究中心社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)旦增倫珠在西藏對(duì)“生活滿(mǎn)意度”及“幸福指數(shù)”的調(diào)查結(jié)果，也支持了筆者的結(jié)論。
西藏人的幸福指數(shù)為什么這樣高？盡管個(gè)人體驗(yàn)有種種復(fù)雜因素，不可一概而論，但人們所處的大環(huán)境依然構(gòu)成其體驗(yàn)的共同背景，就前述多項(xiàng)具體指標(biāo)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及其背后的援助極為重要。
和平解放60年來(lái)，由于中央政府的特殊扶持政策，西藏在較短時(shí)間內(nèi)從一個(gè)封建農(nóng)奴制社會(huì)轉(zhuǎn)型為社會(huì)主義社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和發(fā)展，推進(jìn)了社會(huì)的全面進(jìn)步。從西藏自治區(qū)正式成立的1965年至2010年，西藏的國(guó)民生產(chǎn)總值由3億多元增長(zhǎng)至507億元，農(nóng)牧民人均純收入由175元提高到4139元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從565元增加到14980元。西藏總?cè)丝趶?950年的一百萬(wàn)增長(zhǎng)到目前的三百萬(wàn)，平均預(yù)期壽命從1959年的35.5歲延長(zhǎng)到67歲。
西藏得到中國(guó)所有省區(qū)市中獨(dú)一無(wú)二的財(cái)政援助和項(xiàng)目援助，中央政府還在西藏推行了對(duì)農(nóng)牧民的免費(fèi)醫(yī)療、中小學(xué)生上學(xué)“三包”(包吃包住包學(xué)習(xí)費(fèi)用，優(yōu)秀生發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金)等惠民政策，受益者實(shí)實(shí)在在感受到了，幸福指數(shù)自然也就高了。
既是投資，也是道義命令
中央政府對(duì)西藏的支持和幫助，始自1951年西藏和平解放。1980年中央第一次西藏工作會(huì)議，更提出“中央關(guān)心西藏，全國(guó)支援西藏”的命題。此后，“舉全國(guó)之力支援西藏”成為一種付諸實(shí)施的政策，資金、項(xiàng)目、才人源源不斷地進(jìn)入這一地區(qū)。
這是一筆數(shù)額巨大的資助，每一個(gè)納稅人都在為西藏發(fā)展提供著幫助。現(xiàn)在，西藏的財(cái)政每支出100元，就有90多元來(lái)自中央的支持。僅2001年至2008年間，中央財(cái)政對(duì)西藏轉(zhuǎn)移支付就達(dá)到1541億元。2007年西藏自治區(qū)總?cè)丝跒?73萬(wàn)，而中央政府的財(cái)政補(bǔ)助達(dá)到280億元，人均過(guò)萬(wàn)元。
除了財(cái)政援助，還有數(shù)目眾多的項(xiàng)目援助。1984～2005年，中央政府和各對(duì)口援助省市企業(yè)援建西藏共1826個(gè)項(xiàng)目533.84億元，其中495億元為無(wú)償援助。2001～2009年，國(guó)家對(duì)西藏的固定資產(chǎn)投資超過(guò)1100億元，主要用于“十五”期間117個(gè)項(xiàng)目和“十一五”期間180個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)。
另外，中央各部委和各援藏對(duì)口省市，每年還會(huì)另外給予西藏資金與項(xiàng)目。“實(shí)際上中央對(duì)西藏的資金投入不封頂。”西藏自治區(qū)人大常委會(huì)主任向巴平措在擔(dān)任自治區(qū)政府主席時(shí)曾對(duì)媒體如是表示。
為什么要援藏？查閱重要領(lǐng)導(dǎo)人的講話(huà)和相關(guān)文獻(xiàn)，主要有如下緣由：自然條件差，發(fā)展起步晚、社會(huì)歷史情況特殊、民族宗教問(wèn)題復(fù)雜，戰(zhàn)略地位重要，是與國(guó)際反華勢(shì)力斗爭(zhēng)的一個(gè)焦點(diǎn)，關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一和安全，等等。
援助曾被認(rèn)為是一種贈(zèng)與或施舍，是單方面的慷慨給予。現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系學(xué)否定了這種“政治不正確”的看法，2005年聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署人類(lèi)發(fā)展報(bào)告指出：“援助是對(duì)集體安全和共享繁榮的投資。在一個(gè)威脅與機(jī)遇相互交織的世界里，援助既是一種投資，也是一個(gè)道義上的命令。”
援助及其依賴(lài)
國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助是必須的。不過(guò)，既然援助是一種投資，就必須講求效益。一個(gè)應(yīng)該關(guān)注的核心問(wèn)題是：60年過(guò)去了，援助是否已經(jīng)使西藏形成了自我發(fā)展的能力，還是助長(zhǎng)了某些對(duì)援助的依賴(lài)？
數(shù)據(jù)顯示，60年來(lái)中央財(cái)政的持續(xù)援助帶來(lái)西藏經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長(zhǎng)，同時(shí)，西藏也陷入一種援助依賴(lài)。在1968～1989年間，西藏本地的財(cái)政收入一直為負(fù)數(shù)，中央財(cái)政補(bǔ)貼占西藏財(cái)政總收入超過(guò)100%，最高時(shí)在1969年為131.24%。在這21年間，西藏不僅行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行要靠中央財(cái)政支撐，甚至工廠(chǎng)等經(jīng)濟(jì)體的運(yùn)營(yíng)都要靠中央扶持。1989年后，雖逐漸擺脫財(cái)政收入負(fù)數(shù)的窘境，但直至近年，西藏的財(cái)政自給率仍然只有百分之幾，為全國(guó)最低，而人均財(cái)政支出在全國(guó)僅次于上海，居第二位。是“掙得少花得多”的典型。
清朝的時(shí)候，中央政府對(duì)西藏的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策是“補(bǔ)不足”，即補(bǔ)貼西藏地方政府開(kāi)支不夠的部分和進(jìn)行賑災(zāi)。新中國(guó)建立后的財(cái)政補(bǔ)貼，在很長(zhǎng)時(shí)期則是“補(bǔ)全部”甚至“補(bǔ)超額”。
正如北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系馬戎教授所言，西藏行政管理和各項(xiàng)事業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)多年來(lái)一直依賴(lài)中央財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)支持，形成了極為特殊的“依賴(lài)型經(jīng)濟(jì)”的模式。
西藏的援助依賴(lài)并非孤立的個(gè)案，援助依賴(lài)的形成在其他國(guó)家或地區(qū)也屢屢出現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，如何使援助更有效率的問(wèn)題一直困擾著國(guó)際社會(huì)。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的專(zhuān)家提出：援助本身會(huì)產(chǎn)生畸變，導(dǎo)致援助依賴(lài)，產(chǎn)生“荷蘭病”。典型的表現(xiàn)就是影響受援地區(qū)或國(guó)家政府創(chuàng)收的積極性，削弱公共機(jī)構(gòu)的發(fā)展并降低出口商品的競(jìng)爭(zhēng)力。因而有必要進(jìn)行援助制度及援助方式的創(chuàng)新，以提高援助效率。
還有相關(guān)學(xué)者指出，沒(méi)有自我造血能力的依賴(lài)型財(cái)政，可能會(huì)忽略對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整，造成無(wú)效及浪費(fèi)。援助依賴(lài)有較大的心理、社會(huì)及政治成本，不利于援助方與受援方的良性互動(dòng)。
援建項(xiàng)目生與死
西藏所獲援助大致可分為財(cái)政援助、項(xiàng)目援助和人才援助三大塊。1984年中央第二次西藏工作會(huì)議之后，項(xiàng)目援助成為援藏的一個(gè)重要方式。
筆者對(duì)20多個(gè)援建項(xiàng)目的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目援助的整體成效較為明顯，帶來(lái)交通狀況改善，促進(jìn)能源建設(shè)，帶動(dòng)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步。2002年的問(wèn)卷調(diào)查也顯示，63.15%的被調(diào)查者覺(jué)得援建項(xiàng)目的社會(huì)效益“很好”和“好”。
具體來(lái)看，在筆者十多年調(diào)查過(guò)程中，有的援藏項(xiàng)目活了，有的卻死了，還有一些仍在掙扎。
農(nóng)林牧項(xiàng)目的綜合效益普遍較好，比如“一江兩河”農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。
市政建設(shè)及文教衛(wèi)生項(xiàng)目，如道路、廣場(chǎng)、上下水工程，醫(yī)院、學(xué)校等，有很好的社會(huì)效益，但其維護(hù)需要地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。布達(dá)拉宮廣場(chǎng)這一西藏新“名片”便是典型案例。廣場(chǎng)建成后使布達(dá)拉宮更加肅穆挺拔、美麗壯觀(guān)，同時(shí)也完善了拉薩的市政設(shè)施，改善了城市交通。但項(xiàng)目費(fèi)用只管建，建成后廣場(chǎng)的維護(hù)、路面的保養(yǎng)和更換、相關(guān)設(shè)施的修繕和廣場(chǎng)綠化等費(fèi)用，需由西藏財(cái)政自己埋單。
援藏項(xiàng)目中的工廠(chǎng)礦山類(lèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不少因水土不服、經(jīng)營(yíng)不善等原因而維持艱難乃至關(guān)門(mén)大吉。比如那曲羊絨分梳廠(chǎng)，勉強(qiáng)經(jīng)營(yíng)不到5年，就破產(chǎn)倒閉。還有些項(xiàng)目掙扎在虧損之中，不但不能繳納利稅，反而需要大量財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)維持。
四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院楊明洪教授也關(guān)注過(guò)巨額援藏資金對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，他對(duì)1996年至2006年間西藏各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的數(shù)據(jù)分析顯示，盡管2001年中央第四次西藏工作座談會(huì)后，中央和各對(duì)口省市對(duì)藏的支援力度進(jìn)一步加大，但西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心指標(biāo)變化并不顯著，甚至趨于弱化。