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“大北京規(guī)劃”之困
2009年12月，北京地鐵開始在早高峰期對5號線的重點站進行限流。此種做法，被迅速推廣至地鐵八通線、13號線。
這些地鐵線因承擔(dān)在郊區(qū)居住的工作人口進城上班的通勤任務(wù)，每天都上演著“春運”般的場面。為確保安全，一些重點車站不得不通過建立導(dǎo)流圍欄、改變閘機方向等方式減緩乘客進站速度。
盡管如此，早高峰進城方向的地鐵車輛，總是在上游車站就被“擠爆”，沿途車站乘客擠不上車成為一大問題。
“北京交通進入最痛苦時期，”當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)表評論。今年4月，北京市政協(xié)的調(diào)查指出，北京市每天堵車時間已由2008年的3.5小時增至現(xiàn)在的5小時；軌道交通不堪重負(fù)，5號線日客流量達80萬人次，已接近2032年的遠(yuǎn)期預(yù)測客流；交通擁堵范圍正由市中心區(qū)向外圍和放射線道路蔓延。
交通專家發(fā)出警告：如果不繼續(xù)實行綜合措施緩解擁堵，北京市擁堵指數(shù)將接近于“9”（最高為10，最低為1），整個路網(wǎng)將處于嚴(yán)重?fù)矶碌那闆r。
可以預(yù)見的是，上述進出城交通的擁堵現(xiàn)象還將加劇——檢討近幾年北京舊城、中心城、新城的建設(shè)情況可以看出，這個城市的單中心空間結(jié)構(gòu)仍保持著強大的發(fā)展慣性。
“2005年城市總體規(guī)劃確定中心城人口基本不增長，但增加148平方公里的用地，同時加強金融商貿(mào)等核心經(jīng)濟功能及其用地調(diào)整，這本身就是矛盾的，”《首都體制》一書指出，“結(jié)果必然是中心城經(jīng)濟功能強化、就業(yè)人口和建設(shè)容量增加，而居住功能外遷，加劇職住分離和潮汐交通現(xiàn)象。”
沿北京市軌道交通向外蔓延的多是住宅樓盤，而不是就業(yè)場所。以此方式向外疏散人口，國際上鮮有成功經(jīng)驗。
二戰(zhàn)結(jié)束后，英國倫敦通過實施大倫敦規(guī)劃，將市區(qū)的就業(yè)功能向外圍新城疏散，成功地帶動了人口疏散，推動了區(qū)域的平衡發(fā)展，從根本上緩解了市區(qū)的交通擁堵和環(huán)境污染。
北京2005年版總體規(guī)劃啟動修編之前，兩院院士、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授吳良鏞組織國內(nèi)多學(xué)科100多位學(xué)者編制“大北京規(guī)劃”——“京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”，正是希望收到大倫敦規(guī)劃之效。
這項規(guī)劃研究指出，北京與12個國家同等規(guī)模的城市比較，用地是最密集的，人均用地是最少的，城市化地區(qū)人口密度高達每平方公里14694人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于紐約的8811人、倫敦的4554人、巴黎的8071人。放眼京、津、冀北地區(qū)，對北京城市功能進行有機疏散已刻不容緩，必須改變核心城市過度集中的狀況，在區(qū)域范圍內(nèi)實行“重新集中”，以京、津“雙核”為主軸，以唐山、保定為兩翼，疏解大城市功能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展中等城市，增加城市密度，構(gòu)建大北京地區(qū)組合城市，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。
“大北京規(guī)劃”推動了北京2005年版總體規(guī)劃的修編，可目前它們雙雙陷入困境。在“大北京”區(qū)域范圍內(nèi)，近幾年，北京除了首鋼搬遷，其他功能仍保持聚焦勢態(tài)。北京的發(fā)展對周邊地區(qū)的吸附效應(yīng)遠(yuǎn)大于輻射效應(yīng)，由于人才、資源不斷向北京集中，北京周邊地區(qū)發(fā)展相對緩慢，河北省內(nèi)甚至還存在272.6萬貧困人口，形成“環(huán)京津貧困帶”。
北京在吸附了足夠大的經(jīng)濟規(guī)模之時，也吸附了足夠大的人口規(guī)模。這個現(xiàn)象同樣反映在北京市域內(nèi)部——中心城的超常規(guī)發(fā)展也吸附了外圍新城的機會，并導(dǎo)致人口的過度集中。
2005年版總體規(guī)劃提出，2020年，北京中心城人口規(guī)模控制在850萬人以內(nèi)。對此，一位權(quán)威專家在2006年指出，即使立即停止在市區(qū)新增加住宅開發(fā)用地，已決定開發(fā)的住宅建筑量足可容納1000萬人口之多，“在目前對房地產(chǎn)開發(fā)一片樂觀估計聲中，市區(qū)住宅建設(shè)規(guī)模還將擴大，如此下去，又怎能控制住市區(qū)人口增長呢？”
這讓人想起1983年版總體規(guī)劃。該規(guī)劃在1981年北京市區(qū)常住城市人口已達432萬人的基礎(chǔ)上，提出向遠(yuǎn)郊衛(wèi)星城鎮(zhèn)和外地疏散人口，使市區(qū)常住城市人口到2000年控制在400萬人左右。這一“烏托邦”目標(biāo)很快落空——1988年，北京市區(qū)城市人口已突破到520萬人。
“北京眾多的現(xiàn)狀問題（比如舊城大拆除的破壞、中心大團繼續(xù)膨脹、新城規(guī)劃難以落實等）的解決常常為體制所限，規(guī)劃的真正落實必須與體制改革同步進行。因此，首都城市未來發(fā)展是成功還是失敗，現(xiàn)在還處于十字路口。”2006年，吳良鏞在《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究二期報告》中寫道。
“規(guī)劃整體性與實施分散性的矛盾一直存在，”他對本刊記者說，“一個好的規(guī)劃并不等于好的結(jié)果。”□文/《瞭望》新聞周刊記者王軍