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未導致“全市一盤棋”
北京市人大常委會副主任劉曉晨日前在調研北京城市總體規劃實施評估工作情況時說:北京城市總體規劃實施五年來,以科學發展觀為指導,總體情況比較好。但在執行過程中出現了一些新情況和新問題,要進一步理清思路、明確目的、總體把握,依據專家評審成果,從戰略高度解決總體規劃實施過程中出現的問題。
2005年版總體規劃基于對新中國成立以來北京城市建設的經驗總結,提出整體保護舊城、重點發展新城、調整城市結構的戰略目標,要求“逐步改變目前單中心的空間格局,加強外圍新城建設,中心城與新城相協調,構筑分工明確的多層次空間結構”。這一愿景在目前人口規模被提前突破的情形下,在多大程度上得以實現,應當是重點評估的內容之一。
在2005年版總體規劃修編過程中,各方形成的共識是:自1950年代開始在舊城上面建新城,以舊城為單一的城市中心不斷向外擴張的發展模式,導致了北京的城市就業功能過度集中于以舊城為核心的中心區域,大量工作人口在郊區居住,引發城郊之間巨大規模的長距離交通,導致嚴重的交通擁堵,雖經1980年代以來不斷投入巨資修路架橋仍難以緩解,因此必須改變以改造舊城為導向的城市發展方向,通過整體保護舊城、重點發展新城、調整城市結構,推動全市平衡發展,從戰略層面走出困境。
這意味著必須采取果斷措施,將城市中心區的建設量向外圍新城轉移,避免外圍新城繼續承載因中心區改造被迫外遷的工作人口而淪為巨大規模的睡覺城。只有保護舊城,嚴格控制中心區的建設量,才能產生“擠出效應”,使外圍新城的建設獲得最為充分的支持,城市結構的調整才能順理成章。
從2004年8月31日起,北京市禁止經營性土地協議出讓,統一采用招標、拍賣和掛牌的方式進行出讓,市級政府對全市土地一級市場的壟斷經營權得以確立,總體規劃的實施也獲得了最可寶貴的施工手段——市政府能夠通過土地一級市場的調控,使中心城的建設量和過度密集的城市功能向外圍新城轉移,通過外圍新城的高強度開發獲得充足收益,并以此補貼舊城保護和中心城其他地區的調整改造,從而達到城市結構調整的目的。可是,這一情形并未出現。從目前的情況看,北京市的土地開發,特別是功能區開發,仍呈現較大的分散性,市政府對土地一級市場的壟斷,并未導致總體規劃實施中的“全市一盤棋”。
分散性
先看舊城,它雖被總體規劃確定為整體保護的對象,但在其62.5平方公里的范圍之內,拆除重建至今未絕。今年3月,北京市規劃委員會向北京市政協文史委員會所作的《北京市歷史文化名城保護工作情況匯報》稱,舊城的“整體環境持續惡化的局面還沒有根本扭轉。如對于舊城棋盤式道路網骨架和街巷、胡同格局的保護落實不夠。據有關課題研究介紹,舊城胡同1949年有3250條,1990年有2257條,2003年只剩下1571條,而且還在不斷減少。33片平房保護區內僅有600多條胡同,其他胡同尚未列入重點保護范圍內”。
比較2008年出版的北京市規劃委員會、北京市城市規劃設計研究院、北京建筑工程學院編著的《北京舊城胡同實錄》披露的數據可知,2003年至2005年之間,舊城之內的胡同數量已從1571條減至1353條,兩年內共減少218條,年均減少109條。截至2005年,舊城內還有相當一批擬建和在建項目,涉及419條胡同,處理原則是:保護區內必須保留,協調區內和其他區域只保留“較好的胡同”。《北京舊城胡同實錄》課題組據此原則作出胡同數量再度減至1191條的預測,即還有162條胡同在2005年版總體規劃被國務院批準之后將被繼續拆除。
截至今日,舊城之內,胡同還殘存多少?過去五年中,又批準和實施了多少改造項目?現在,還有多少改造項目正在或將要實施?在今年北京市政協文史委員會為調研“重視北京歷史文化遺產,做好古都風貌和文物保護工作”而召開的相關會議上,有關部門未能作出說明。
再看中心城。總體規劃雖提出要把中心城(以舊城為核心、占地約1085平方公里的規劃市區)過度密集的功能和產業向新城疏散,但在中心城范圍之內,中央職能仍以不可阻攔之勢進行著空間擴張,兩大金融貿易區也展開了空間競賽——位于西城區的金融街去年邁開西擴步伐,其核心區將從原規劃的1.18平方公里拓展至2.59平方公里;位于朝陽區的CBD去年宣布東擴計劃,將在未來6到8年內,完成占地3平方公里的拓展區建設,規模相當于再造一個CBD。與中心城高度關聯的重大建設還包括2009年11月北京市公布的《促進城市南部地區加快發展行動計劃》。根據該項計劃,未來3年,北京將投入2900億元,對崇文、宣武、豐臺、房山和大興5個區的基礎設施、園區建設、民生工程加強發展,打造“一軸一帶多園區”的城南產業發展格局。這2900億元投資規模,與北京市為舉辦奧運會投入的2800億元相當,后者分7年實施(2001-2008年),前者要在3年內完成,且規模多出100億元,力度之大可見一斑。
最后看新城。總體規劃確定重點發展位于東部發展帶上的通州、順義和亦莊3個新城,使它們成為中心城人口和職能疏解及新的產業集聚的主要地區,形成規模效益和聚集效益,構筑中心城的反磁力系統。但在目前中心城功能持續“聚焦”的情況下,這3個新城的反磁力難以形成。最大的懸念是功能規劃與中心城幾乎同構的通州將如何發展。在2005年版總體規劃修編過程中,曾有學者提出將通州設為新的中央行政區,以帶動城市結構的調整,這一建議未獲采納。總體規劃將通州確定為“中心城行政辦公、金融貿易等職能的補充配套區”,它顯然無法與中心城展開同樣內容的競爭。今年1月,北京市規劃部門發布消息:將在通州建設一個北京最高端的商務中心區。但在中心城內金融街西擴、CBD東擴的背景下,這個“最高端的商務中心區”建設將遭到巨大挑戰。最危險的情況是,不斷自我膨脹的中心城如果吸干了通州的發展養分,后者就可能淪為一個巨大規模的睡覺城。