議行合一制度存在缺陷 彭真提出解決問(wèn)題思路
“早在上個(gè)世紀(jì)50年代，我國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始醞釀完善人大制度，考慮在地方人大設(shè)立常委會(huì)。”張春生介紹。
1954年，作為我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，召開(kāi)了首次會(huì)議———一屆一次會(huì)議。這次會(huì)議通過(guò)的國(guó)家根本大法憲法規(guī)定，全國(guó)人大設(shè)常委會(huì)、地方各級(jí)人大均不設(shè)常委會(huì)。
其實(shí)，在1954年憲法草案交由全民討論時(shí)，就有人提出，地方各級(jí)人大也應(yīng)該與全國(guó)人大一樣，設(shè)立常委會(huì)。
劉少奇同志在關(guān)于憲法草案的報(bào)告中，對(duì)地方人大不設(shè)常委會(huì)的原因曾作過(guò)說(shuō)明。他說(shuō)，全國(guó)人大工作的繁重，當(dāng)然不是地方各級(jí)人大所能夠相比的。全國(guó)人大行使國(guó)家的立法權(quán)，地方各級(jí)人大沒(méi)有這方面的職權(quán)，而且越是下級(jí)的人大，因?yàn)榈貐^(qū)越小，就越容易召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人大不需要在人民委員會(huì)以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民委員會(huì)是地方各級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也行使人大常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人大的常務(wù)機(jī)關(guān)，反而使機(jī)構(gòu)重疊，造成不便。
“在實(shí)際運(yùn)作中發(fā)現(xiàn)，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不設(shè)常委會(huì)，存在一些制度缺陷?！睆埓荷f(shuō)。
在地方人大會(huì)議閉會(huì)期間，作為地方政府的人民委員會(huì)行使地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)雙重職權(quán)，既任免自己的組成人員，還任免法院的工作人員。
另外，在人大會(huì)議閉會(huì)期間，人民委員會(huì)承擔(dān)地方人大的某些日常工作也不合適，比如主持人民代表大會(huì)的選舉工作、保持同人大代表的經(jīng)常性聯(lián)系等。
“由于有這些問(wèn)題，需要在地方人大設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)?！睆埓荷榻B，這一問(wèn)題的提出，是與當(dāng)時(shí)的形勢(shì)緊密聯(lián)系的。
1956年，黨的八大召開(kāi)。會(huì)議提出，要擴(kuò)大民主，健全法制。全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始考慮，從完善人大制度方面落實(shí)八大精神。
1957年3月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)常務(wù)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)的彭真同志提出：“現(xiàn)在我們的省、市、自治區(qū)和縣人民代表大會(huì)都只有人民委員會(huì)，而代表大會(huì)本身沒(méi)有常設(shè)機(jī)關(guān)。因此，在人民代表大會(huì)閉幕之后，就沒(méi)有一個(gè)對(duì)政府工作經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)。這種議行合一的制度，在今天就不完全適宜了。因此，我們省、市、自治區(qū)有考慮設(shè)立常委會(huì)的必要?！?/p>
彭真還指出：“這種制度的設(shè)立和實(shí)施，將使我們國(guó)家的政治制度和民主生活更加健全?！?/p>
“彭真同志實(shí)際上提出了議行合一的體制沒(méi)有解決權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督問(wèn)題，并提出了解決方案。這充分體現(xiàn)了彭真同志作為新中國(guó)法制主要奠基人的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)。”張春生說(shuō)。
1957年新年前后，彭真率全國(guó)人大代表團(tuán)訪問(wèn)當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)和東歐，從莫斯科到貝爾格萊德，除黨和國(guó)家事務(wù)外，一路研究他們的議會(huì)結(jié)構(gòu)。彭真回國(guó)后，全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組根據(jù)中央的精神，經(jīng)認(rèn)真研究，給中央寫(xiě)了報(bào)告，正式把縣以上設(shè)立人大常委會(huì)、給地方人大一定的立法權(quán)這兩個(gè)問(wèn)題提了出來(lái)。
但是，隨著反右的開(kāi)始，形勢(shì)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。這件事情被擱置起來(lái)，而且一擱置就長(zhǎng)達(dá)22年。
鄧小平批示贊成第三方案 地方組織法順利獲得通過(guò)
時(shí)光荏苒，轉(zhuǎn)眼到了1979年。當(dāng)時(shí)的神州大地在黨的十一屆三中全會(huì)吹響的號(hào)角聲中，正闊步邁向改革開(kāi)放的新征程。
為適應(yīng)十一屆三中全會(huì)提出的“發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制”的要求，全國(guó)人大常委會(huì)再次提出縣以上設(shè)人大常委會(huì)、給地方人大一定的立法權(quán)這兩個(gè)問(wèn)題。
1979年4月，新設(shè)立的全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)，在彭真主持下，將“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)組織法”修改稿發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市革命委員會(huì)征求意見(jiàn)，并派出三個(gè)組分赴吉林、浙江、四川進(jìn)行調(diào)查。
征求意見(jiàn)和調(diào)查中，許多地方在強(qiáng)烈要求把地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方人民委員會(huì)或人民政府的同時(shí)，建議省、自治區(qū)、直轄市、自治州、省轄市的人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。有的同志還建議，縣一級(jí)也應(yīng)一并考慮設(shè)立人大常務(wù)機(jī)關(guān)。
5月3日，彭真同一些同志談話。他提出：縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常委會(huì)，從法理上講，要使政府一切工作人員受到人民監(jiān)督。在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，常委會(huì)可以監(jiān)督本級(jí)政府、法院、檢察院的工作。人民群眾有什么意見(jiàn)可以向地方人大常委會(huì)提出。法院副院長(zhǎng)、審判員，檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察員可以由地方人大常委會(huì)任免。它還可以隨時(shí)補(bǔ)選和撤換代表。這樣符合中央擴(kuò)大民主，法院、檢察院保持獨(dú)立性的精神。因?yàn)樯婕皯椃ǖ男薷?，可提?qǐng)人民代表大會(huì)通過(guò)一項(xiàng)憲法修改案。
5月17日，彭真就取消革命委員會(huì)和縣以上地方各級(jí)人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)問(wèn)題，向中央寫(xiě)了請(qǐng)示報(bào)告。
彭真在報(bào)告中說(shuō)，對(duì)此問(wèn)題有三個(gè)方案：(一)用立法手續(xù)把革命委員會(huì)體制固定起來(lái)。這樣做，不贊成的人可能很多。(二)取消革命委員會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)。這樣做，在名義上雖然取消了革命委員會(huì)，但對(duì)于“擴(kuò)大人民民主”、“健全社會(huì)義法制”不一定能有多大實(shí)質(zhì)性的幫助和改進(jìn)；同時(shí)，也牽連到修改憲法的有關(guān)條文問(wèn)題，還可能引出地方各級(jí)人代會(huì)是否設(shè)常委會(huì)的問(wèn)題，這次人大會(huì)議是否提出這個(gè)法案，也值得考慮。(三)縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)常務(wù)委員會(huì)，并恢復(fù)人民委員會(huì)(包括省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等職稱(chēng))，這個(gè)方案可能比較好些。三個(gè)方案究竟采取哪一個(gè)好？請(qǐng)中央決定。
這個(gè)報(bào)告先送當(dāng)時(shí)的中共中央秘書(shū)長(zhǎng)胡耀邦，胡耀邦于17日當(dāng)天即轉(zhuǎn)黨中央主席、副主席。鄧小平同志很快作了批示：“我贊成第三方案，相應(yīng)的這次人大只修改憲法這一條，其他不動(dòng)。這個(gè)問(wèn)題建議在人大會(huì)前議一下?！?/p>
中共中央政治局常委討論同意后，5月31日，胡耀邦告訴彭真等同志：“組織法和選舉法請(qǐng)按鄧副主席批示原則修改?！?/p>
據(jù)此，法制委員會(huì)起草了地方組織法等法律的修改草案。彭真主持法制委全體會(huì)議進(jìn)行了認(rèn)真討論。隨后，草案提交五屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議。
審議中，常委委員基本同意法制委的方案。同時(shí)，有的委員建議，將方案中的人民委員會(huì)改為人民政府。
“因這次常委會(huì)與五屆人大二次會(huì)議相隔時(shí)間很短，這個(gè)內(nèi)容來(lái)不及修改，所以只好留待大會(huì)解決?！睆埓荷忉?。
6月18日至7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議在京舉行。彭真在會(huì)上作了關(guān)于地方組織法等七個(gè)法律草案的說(shuō)明。經(jīng)過(guò)認(rèn)真審議，大會(huì)同意地方人大設(shè)立常委會(huì)，并將人民委員會(huì)改為人民政府。
7月1日，大會(huì)經(jīng)表決，順利通過(guò)了地方組織法等七個(gè)法律。
“縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，是多年來(lái)實(shí)踐、探索的成果。”張春生說(shuō)，一個(gè)重大政治制度的變革，一定會(huì)有一個(gè)長(zhǎng)期的研究過(guò)程。因?yàn)橛辛?957年中央核心層對(duì)地方人大設(shè)立常委會(huì)的設(shè)想這一基礎(chǔ)，才會(huì)有1979年地方組織法的快速、順利出臺(tái)。
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