據了解，目前，基層政府財政困難導致工資普遍欠發、財政赤字不斷擴大、實際債務負擔沉重等問題，已引起各方關注。財政系統某官員向《中國經濟周刊》透露，解決縣鄉債務已經提上國家日程。關于2005年的鄉村債務，農業部正在做普查，具體數字是多少還沒有出來。之后，財政部將根據農業部調查情況，對一些屬于公共產品的領域，比如教育、交通等鄉村債務進行清理。

據悉，1994年分稅財政體制改革初步確定了中央與省級單位之間的財政體制，但并沒有確定統一的省以下財政體制，而是由各省根據自身情況自行決定。近年來，由于財權重心上移、事權重心下移等情況，縣、鄉兩級政府和財政運行的困難凸顯，引出了基層縣鄉兩級欠發工資嚴重、負債嚴重等問題。這些已經成為影響經濟發展和社會穩定的重大問題，受到社會各界的廣泛關注。

由此，關于進行財政體制改革的呼聲也隨之而出。而是否以國家財政體制的重要組成部分的省以下財政體制改革為契機，進行第二次財政體制改革也引起各方關注。

相對于第一次財政體制改革—1994年分稅財政體制改革而言，改進省以下財政體制，緩解基層財政困難，在當前尤為迫切。

鄉村債務達10000億不亞于國有企業負債

債務是漏斗，如果不解決債務問題，注入的水就不可能留住，農村持續發展更無從談起。

“我們鄉干部的工資從今年1月份以來都沒有發，現在養家糊口都很困難。”河南省駐馬店地區某鄉干部陳先生接受《中國經濟周刊》采訪時毫不掩飾自己的不滿情緒，“我是1993年到鄉政府上的班，參加工作都13年了，每月只有600元的工資。現在連這600元還拿不到。”

陳先生告訴《中國經濟周刊》，在今年1月1日農業稅取消了以后，他們鄉鎮的財政收入微乎其微，除了中央對地方的轉移支付（但轉移支付從省到市到縣，最后到鄉村一級，被層層截留之后，已經很少了）、計劃生育社會撫養費、工商地稅、國稅逐級分成之外，再沒有其他的收入來源。鄉里往年最多的時候每年能有七八十萬元的收入，現在一個鄉鎮的年收入也只有四五十萬元。

“現在的問題是，收的錢少，用錢的地方卻很多，比如，正常情況下，教師的工資、鄉機關干部的工資、離退休干部的工資、還有五保老人的生活費等都需要支出。現在我們鄉教師的工資是按時發放的，但是村干部每月200、300元的工資卻不能保證。”陳先生告訴記者，縣鄉財政除了收入來源少、支出多之外，鄉村債務更是壓在他們肩上的一座大山。

“我們這里80%的鄉村都有債務，平均每個鄉的債務是3、4百萬，債務最高的鄉達到了1千多萬；平均每個村都有十幾萬的債務，債務最高的村有30、40萬。這些債務主要是前幾年大辦鄉村企業、為完成縣里下達給鄉的財政任務、修路建學校等公益事業和為了保證正常的工資、辦公經費等多方面貸款形成的。”

我國縣鄉財政普遍困難已是不爭的事實，特別是在中西部地區就更是如此。而且伴隨著農村稅費改革的推進和農業稅的減免，縣鄉財政危機日益加劇。湖北省財政廳紀檢監察室主任傅光明向《中國經濟周刊》透露，據有關部門的調查，1999年鄉村基層債務總額大約在3000-6000億，負債最高的鄉鎮達到大約4000萬元，最高的村大約在500萬元左右；到5年之后的2004年，鄉村基層債務總額已經上升到6000-10000億。

“估計2005年債務將達到10000億，其嚴重程度不亞于國有企業負債。如果以10000億鄉村債務計算，中國鄉鎮將近5萬個，平均每個鄉鎮負債2000余萬元。這是一個什么概念呢，如果每個鄉鎮的財政收入平均按照100萬計算，就是鄉村兩級不吃不喝，也要近20年才能清償債務。”傅光明主任向《中國經濟周刊》分析。

據資料顯示，在我國3000多個縣市中，財政長期呈現赤字的縣市已超過50%，全國1080個縣發不出工資來，約有50%～60%的鄉（鎮）入不敷出。如果按全國縣級政府債務大約在6000－9000億元之間，農村人均負債約667－1000元。

“形成鄉村債務的原因主要有三個方面：一是鄉村辦教育。為了在2000年完成普九教育，很多鄉村都在集資借款辦教育，這方面的債務占了1/3；二是鄉村辦企業。這些鄉村辦的企業經營幾年虧損破產后，形成債務，這方面的債務占了1/3；剩下的1/3就是財政困難形成的債務。由于縣鄉沒有資金來源，一些鄉村為了完成農業稅和一些攤派任務，只有靠借債來完成”。傅光明向《中國經濟周刊》表示。

“化解鄉村債務一方面需要上一級政府財政的支持，加大轉移支付的力度，同時，上級政府還要加大對財力的監督。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希向《中國經濟周刊》建言。

“省直管縣”緩解縣鄉財政困難

針對如何走出鄉鎮財政困境，許多地方都在不斷地探索鄉鎮財政突圍之路。“省直管縣”就是緩解縣鄉財政困難的一項有效措施。

“我國《憲法》規定了中央、省（直轄市）、市、縣、鄉鎮五級政府體制，‘省直管縣’體制，實際上是在現有的五級政府框架下，弱化縣級政府對地市級政府的行政隸屬關系，使縣級政府與地市級政府在財政級次上平級。”中國社會科學院財貿所博士后張斌向《中國經濟周刊》解釋。

據悉，繼2002年浙江首次推行“省直管縣”財政體制改革以來，目前，這項改革已經在湖北、河南、山東、江蘇、江西等多個省份試行。

湖北省在實行“省直管縣”等一系列財政體制改革以來有許多“感觸”。

據湖北省財政廳傅光明介紹：2004年4月21日，湖北省決定改革原來省管市、市管縣（市）的財政管理體制，在全省實行省管縣（市）財政管理體制。

其實早在2003年6月，湖北就已開始創新體制，對大冶、京山等20個縣市實施“擴權”，省對縣市實行項目、信息和資金直達。2004年又進一步擴大了省直管縣的范圍。2004年，湖北省下放239項審批、審核權限，實行信息、項目、資金直達。一系列優化縣域經濟環境的改革措施，使湖北省縣域經濟連年提速，2004年，湖北縣域生產總值達到3440.8億元，占全省比重54.44%，比3年前提高7.4個百分點。

事實上，地方的改革已經引起中央的關注，在今年中央的一號文件也提出，有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制。

“省直管縣”只是財政體制改革的一部分

“中國這么大，人口這么多，不要想當然以這樣一個模式去解決全國各地的所有問題。應該看到，省與省之間、一個省內部，其區域差異都很明顯。浙江是個小省，比較容易搞‘省直管縣’，但像四川這樣的大省，搞‘省直管縣’，管理的難度就會增加。”劉尚希副所長接受《中國經濟周刊》采訪時表示，對于各省的鄉村債務難題，“省直管縣”并非就是仙丹妙藥。是否采用“省直管縣”還要因地制宜，不能盲目跟風，更不可一刀切。

“這是一個需要慎重研究的問題。在我國長期實行市管縣的體制下，隨著城市的發展，許多原來以農業為主的周邊縣逐步成為城市所轄的區，市管縣體制為中心城市的發展提供了較大的發展空間。而實行省直管縣后勢必對中心城市的擴張造成負面影響。”中國社會科學院財貿所博士后張斌曾就“省直管縣”體制多次到地方調研，他向《中國經濟周刊》表示，“‘省直管縣’體制在目前階段可能更適用于中心城市數量較少的省份，而在全國范圍的普遍推行還有待探討。即使在總體上某些省份與浙江的情況類似，有利于推行‘省直管縣’體制，也應當為中心城市的發展預留空間。”

“毫無疑問，‘省直管縣’是進一步完善省以下財政體制改革的一種探索，是財政體制改革的一個內容，也與財政管理相關，但并不是財政體制改革的全部。全面的財政體制改革包括政府之間收入的劃分、各級政府之間支出責任的劃分、省以下轉移支付制度的完善等方面。”劉尚希副所長向《中國經濟周刊》表示，最近幾年縣鄉財政的困難和省以下財政體制不完善密切相關，目前是到了推行第二次財政體制改革的時候了。

觀點：第二次財政體制改革時機已成熟

主持人：《中國經濟周刊》記者王紅茹

嘉賓：劉尚希財政部財政科學研究所副所長；張斌中國社會科學院財貿所博士后；傅光明湖北省財政廳紀檢監察室主任

縣鄉財政困難是多方面原因造成

主持人：1994年的財政體制改革劃分了中央與省級政府的稅收收入，初步建立了較為規范的分稅制財政體制，但并沒有確立統一的省以下政府間財政體制（即省與地市、地市與所轄區縣、縣與鄉鎮）。目前是否需要繼續推進省以下財政體制改革？推進時機是否成熟？

劉尚希：現在時機已經很成熟。完善省以下財政體制是當前面臨的一項緊迫的任務，也是一項重要的課題，最近幾年縣鄉財政困難和省以下財政體制不完善密切相關；但省以下財政體制不完善只是縣鄉財政困難的一個原因，縣鄉財政困難是多方面因素綜合造成的，比如行政體制、城鄉分割的體制等都是造成縣鄉財政困難的重要原因。因此，緩解直至解決縣鄉財政困難需要多管齊下，綜合治理。

張斌：現在推進省以下財政體制改革時機已經成熟，應從多方面共同推進。目前省以下財政體制存在多方面的問題：一是財政級次過多難以構建穩定完善的分稅財政體制。二是收支責任不明確造成的財力上移和支出責任下移。三是財力部門分割和垂直管理帶來的基層財政問題。四是省以下轉移支付制度的不完善。由于這些問題的存在，其改革也需要從政府財政級次調整、政府行為轉變、部門預算改革、轉移支付制度改革等多方面入手。但應引起我們注意的是，由于中國各地經濟社會環境、結構和發展水平差異很大，僅僅依靠由中央確定統一的省以下分稅體制是難以從根源上解決上述問題的。

傅光明：應當說時機已經成熟。1994年的分稅制主要解決了中央集中財力的問題，中央財政占全國財政收入的比重達到50%，建立了中央財政收入增長的長效機制，改變了過去長期以來中央財政在收入增量中集中過少的問題，同時地方各級也根據實際實施了分稅制。但是在地方一級面臨著省地縣鄉四級政府，也就是占總量50%左右的財力如何均衡地分配問題。分配的結果大致是省級占18%，市級12%，縣鄉大約20%，而縣鄉養人占全國70%，財力與事權不對稱的問題突出。縣鄉財政為了解決財政困難，主要依賴預算外資金，造成了農民負擔過重的問題。中央從農村稅費改革開始，解決縣鄉財政困難，開始觸及到省以下特別是縣鄉財政體制的問題。

不是所有地方都適合分稅制

主持人：近年來中央與地方在稅收收入劃分方面進行了一系列調整，企業所得稅、個人所得稅成為共享稅，地方稅收收入日益依賴共享稅。考慮到省以下還存在著地市、縣、鄉鎮三級政府，不同級次政府都擁有相對獨立的地方稅收入的目標難以實現。目前，省以下財政體制改革在稅收收入劃分方面存在著哪些問題？下一步改革的方向是什么？

劉尚希：進一步完善和推進省以下財政體制改革，首先應該更新觀念，從強調“財權與事權相匹配”轉到“財力與事權相匹配”這個新的觀念和原則上來，因地制宜，逐步推進。省市縣鄉之間的收入劃分，要充分考慮各地的經濟發展水平和發展的條件，不要機械地套用分稅制。對于經濟較發達的地方，因為總體稅源比較充足，可以按照分稅制的辦法劃分；對欠發達的地方，總體稅源不足，形式上的分稅沒有什么意義，可以采取過去的一些行之有效的劃分收入的辦法，不少地方實際上也是這么做的。只要是打破了企業隸屬關系，怎么劃分都可以考慮。

張斌：在稅收收入的劃分方面存在著兩個基本問題，一是政府級次過多，難以構建較為穩定和相對獨立的地方稅體系；二是目前我們的稅制結構高度依賴流轉稅、在國際上通常作為基層政府主體稅種的財產稅體系缺乏。因此，要構建穩定的分稅體制，應從政府財政級次和稅制結構的完善兩方面入手。

傅光明：我國有28個稅種，而主要稅收是增值稅、企業所得稅等，占全部稅收的三分之二，而地方稅大約占全部稅收的三分之一。因此，這么少的地方稅難以在地方分配。從實踐看，不同級次擁有獨立的稅種很難。因此，實行完全徹底的分稅制難度很大或者說根本不可能。因此，我認為，分稅制度真正意義上只能在中央和省級劃分，由省級負責統籌兼顧市縣鄉財政分配。那么要實行比較規范的分稅制度，需要兩個條件，一是減少地方行政級次，實行省縣兩級財政體制，將大部分地方稅下放縣級管理；另一個是開征財產稅，成為縣級財政的主要收入來源。財產稅對所有土地和房地產征收，稅權下放地方，收入歸地方所有。這樣分稅制才能具備條件。因此，目前分稅制只能維持現狀，作一些調整。

辨證看待“事權與財權統一”

主持人：省以下財政體制改革的另一個重要方面是各級政府事權的劃分。然而，時至今日，各級政府的事權劃分仍然是一個難解的結。學術界比較流行的觀點是“事權與財權統一”，這是解決問題的根本出路嗎？

劉尚希：我不贊成“事權與財權統一”的說法。不是每一級政府都要財權和事權相匹配。有財權但是不一定有財力，發達地區有財權，可以組織到一定的稅收收入，但窮的地方行不通。比如，對那些中西部地區的縣鄉來說，現在農業稅也取消了，經濟極其不發達，沒有稅源，給他財權也沒有用。所以，我認為最重要的是“財力與事權相匹配”，給他相應的錢，履行他的職責，辦他應該辦的事。

張斌：“事權與財權統一”的原則應當進行具體分析，更為準確的說法應當是“收支責任的匹配”。也就是說，基層政府的支出責任（事權）應當與其獲取的收入相匹配。而這里的收入既包括在分稅財政體制下一級政府的自有收入，也包括上級政府的轉移支付和正規渠道的地方政府借債收入。

而對于那些經濟發展較為落后的地區，政府本級的收入嚴重不足，如農業稅取消后以農業為主的縣鄉財政連基本運轉的經費都難以保障。而這些政府還必須履行義務教育、醫療、社會保障等基本支出責任，財政資金的缺口應當通過上級政府基于公共服務均等化的目標進行的轉移支付解決。在轉移支付資金不到位的情況下，基層政府只有支出責任，而沒有與之相比配的收入來源，其結果只能是越是經濟落后的地區，基本公共服務和公共基礎設施越缺乏。而另一方面，基層政府為了履行責任只能變相舉債，造成縣鄉債務負擔沉重。

因此，事權與財權的統一需要首先明確在全國適用的公共服務均等化標準，即無論地方自有財力如何都必須提供最低標準的公共服務，如義務教育、醫療衛生、鄉村公路、供電、通訊網絡等。基層政府有責任優先保障這些公共服務的資金，在資金有缺口的情況下，由中央政府或上級政府的轉移支付資金予以保障。

傅光明：目前中央與地方、地方與地方間的事權仍然沒有劃清，或者說正在逐步形成和確定之中，但仍然需要相當長的時間。事權劃分主要是投資權、教育、社會保障等。應當說，教育、社會保障應當同地方負責，但由于地方財力困難，難以從根本保障，因此需要中央支持。

事權與財權的統一應當是基本原則，但不是絕對的，財權不一定要由地方支配（由地方征稅解決），中央可以通過轉移支付來解決這個問題。從國際上通行的做法，地方特別是縣級，普遍實行自治，支出依賴財產稅，教育、基礎設施主要由中央轉移支付。大部分的財力仍然集中在中央，中央通過轉移支付來控制地方。目前中國已經具備了這個條件。（記者王紅茹/北京報道）

來源：中國經濟周刊