國家發改委能源研究所能源可持續發展研究中心主任康艷兵
日前，國務院印發《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，這份方案對推動我國綠色低碳發展有何意義？方案對我國“十三五”時期控制溫室氣體排放和低碳發展進行了哪些工作部署？與五年前國務院印發的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》相比，這份方案中又有哪些亮點？就此，記者專訪了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》編制起草組副組長、國家發改委能源研究所能源可持續發展研究中心主任康艷兵。
記者：康主任，您能否介紹一下《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》出臺的背景？這份方案對我國的綠色低碳發展有何意義？
康艷兵：“十二五”期間，我國首次提出碳強度下降17%的約束性目標，國務院專門印發了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》部署各項工作，取得積極的成效，單位國內生產總值二氧化碳排放（簡稱“碳強度”）下降了20%左右，超額完成規劃目標。在那時，“低碳”在中國還是一個新鮮詞匯，當時我撰寫的該方案解讀文章的題目就是“吹響綠色低碳發展的號角”。五年來，經過各方面的努力，當前綠色低碳理念已經日漸深入人心，低碳發展工作進入了一個新的階段。
今年是“十三五”的開局之年，“十三五”時期，我國低碳發展面臨著復雜嚴峻的國內外新形勢。從國際看，《巴黎協定》正式生效，明確了全球“2℃溫升目標”和各國中長期的控排目標，綠色低碳發展已是全球大勢所趨，并且正在催生新一輪的全球能源革命和產業革命，正在變革人類社會的生產方式和生活方式。從國內看，改革開放以來，我國經濟社會取得顯著成效的同時，資源環境約束不斷加劇，黨中央、國務院提出了綠色發展、生態文明建設、能源革命等重大戰略，推動經濟社會可持續發展。低碳發展，是綠色發展的核心內容和生態文明建設的基本途徑，是統籌推進能源革命的重要抓手，是從源頭減少環境污染物排放的重要舉措，是實現我國經濟社會可持續發展的內生動力和必然要求。我國向聯合國提交的國家自主貢獻文件中提出，2030年左右碳排放達到峰值并爭取提早達峰，碳強度比2005年下降60%-65%，非化石能源比重提升到20%左右（簡稱“2030目標”）。實現這些目標，需要未雨綢繆，提前部署各項工作。
“十三五”時期，是推動落實《巴黎協定》、實現我國“2030目標”的關鍵時期，也是我國全面建成小康社會、轉變經濟發展方式、治理改善生態環境的關鍵時期，所以，在聯合國宣布應對氣候變化《巴黎協定》生效當天，國務院正式印發《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》（簡稱《方案》），全面部署未來五年我國控制溫室氣體排放和深化低碳發展的各項工作任務，這既是順應綠色低碳發展國際潮流、積極推動落實《巴黎協定》的重要行動，更是我國加強生態文明建設、走可持續發展道路的內在要求，具有重大意義。
記者：“十三五”時期，《方案》提出的低碳發展目標是什么？
康艷兵：《方案》提出的我國“十三五”時期低碳發展核心目標是，到2020年碳強度比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制，非二氧化碳溫室氣體控排力度進一步加大，碳匯能力顯著增強。
這表明，綜合考慮當前工作基礎和我國國情，“十三五”期間我國將秉承“以二氧化碳排放控制為主、兼顧非二氧化碳溫室氣體排放控制及增強碳匯能力”和“以碳強度下降目標為主、兼顧碳排放總量控制”的思路，深化推動低碳發展。碳強度下降18%的約束性目標，將有力保障我國實現2009年在哥本哈根聯合國氣候大會上提出的“40-45目標”，并為實現《巴黎協定》下我國的“2030目標”奠定扎實基礎。總體來看，《方案》提出的“十三五”低碳發展目標，立足當前、考慮長遠，是符合國情的合理目標。
記者：為實現碳強度下降18%的約束性目標，《方案》對重點領域的工作任務做了哪些部署？
康艷兵：“十三五”期間，我國將仍然以控制二氧化碳排放為核心工作。《方案》對能源體系、產業經濟、城鄉發展等重點排放領域低碳發展的任務措施進行了全面部署。
在能源領域，要求低碳引領能源革命。提升能源利用效率方面，明確實施能源消費總量和強度“雙控”制度，要求2020年單位國內生產總值能源消費比2015年下降15%的同時，要把能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，基本形成以低碳能源滿足新增能源需求的能源發展格局。在控制能源消費總量、減緩能源消費增速的同時，《方案》對能源結構優化也提出了明確要求，圍繞“控煤、提氣、發展非化石能源”進行了工作部署，要求控制煤炭消費總量，推動煤炭消費提早達峰，到2020年天然氣占能源消費總量比重提高到10%左右，非化石能源比重提高到15%。同時，明確要求2020年大型發電集團單位供電二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦時以內，采用碳排放效率標準推動電力行業綠色低碳轉型。
在產業領域，要求打造低碳產業體系。首次明確把低碳發展作為新常態下經濟提質增效的重要動力，推動產業結構轉型升級。提出加強控制工業領域碳排放，到2020年推動部分重化工業實現率先達峰，工業生產領域二氧化碳排放總量趨于穩定，單位工業增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，為實現“2030目標”奠定良好基礎。《方案》也對企業提出了要求，排放企業要加強碳排放管理，推廣低碳新工藝、新技術，通過實施低碳標桿引領計劃推動重點行業企業開展碳排放對標活動，到2020年主要高耗能產品單位產品碳排放要達到國際先進水平。
在城鄉發展領域，要求推動城鎮化低碳發展。明確提出在城鄉規劃中要落實低碳理念和要求，探索集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化模式，鼓勵編制城市低碳發展規劃。到2020年城鎮綠色建筑占新建建筑比重要達到50%，公共建筑要加強低碳化運營管理，農村地區生活用能方式要向清潔低碳轉變，要開展零碳排放建筑試點示范。要求推進現代綜合交通運輸體系建設，發展低碳物流，完善公交優先的城市交通運輸體系，深入實施低碳交通示范工程。首次提出要研究新車碳排放標準，采用“百公里碳排放”指標推動汽車行業綠色低碳轉型。到2020年，營運貨車、營運客車、營運船舶單位運輸周轉量二氧化碳排放要比2015年分別下降8%、2.6%、7%，城市客運單位客運量二氧化碳排放要比2015年下降12.5%。
除了上述控制二氧化碳排放的工作部署，《方案》還在控制非二氧化碳溫室氣體排放、增加碳匯以及推動碳捕集、利用和封存方面對相關領域提出了要求。控制非二氧化碳溫室氣體排放方面，在農業領域提出到2020年實現農田氧化亞氮排放要達到峰值；在工業領域提出重點工業行業要制定實施控制氫氟碳化物排放行動方案；在城鄉建設領域提出加強廢棄物資源化利用和低碳化處置等甲烷排放控制措施。增加碳匯方面，提出到2020年森林覆蓋率達到23.04%、森林蓄積量達到165億立方米、草原綜合植被蓋度達到56%等要求。碳捕集、利用和封存方面，要求在煤基行業和油氣開采行業開展規模化產業示范，在工業領域開展試點示范。
記者：除了對重點排放領域的低碳發展任務進行了部署，《方案》對區域低碳發展提出了哪些要求？
康艷兵：一是把全國碳強度下降約束目標分解到了省級區域。《方案》綜合考慮發展階段、資源稟賦、戰略定位、生態環保等因素，分類確定了省級碳強度下降目標。“十三五”期間，要求北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、山東、廣東碳強度分別下降20.5%，福建、江西、河南、湖北、重慶、四川分別下降19.5%，山西、遼寧、吉林、安徽、湖南、貴州、云南、陜西分別下降18%，內蒙古、黑龍江、廣西、甘肅、寧夏分別下降17%，海南、西藏、青海、新疆分別下降12%。
二是提出部分區域率先達峰的要求。提出支持優化開發區域碳排放率先達峰，鼓勵其他具備條件的區域提出峰值目標和實現路徑，在部分發達省市研究探索開展碳排放總量控制，從而為欠發達地區騰出合理的發展空間。
三是提出支持貧困地區低碳發展的舉措。提出將低碳發展納入扶貧開發目標任務體系，制定支持貧困地區低碳發展的差別化扶持政策，形成適合不同地區的差異化低碳發展模式。建立扶貧與低碳發展聯動工作機制，推動發達地區與貧困地區開展低碳產業和技術協作。推進“低碳扶貧”，倡導企業與貧困村結對開展低碳扶貧活動。
四是提出創新區域低碳發展試點示范的要求。提出通過深化開展不同區域層面的低碳試點，探索各具特色的低碳發展模式。以碳排放峰值和碳排放總量控制為重點，將國家低碳城市試點擴大到100個城市。探索產城融合低碳發展模式，將國家低碳城（鎮）試點由當前的8個擴大到30個。深化國家低碳工業園區試點，將試點擴大到80個園區，組織創建20個國家低碳產業示范園區。推動開展1000個左右低碳社區試點，組織創建100個國家低碳示范社區。選擇條件成熟的區域開展近零碳排放區示范工程，到2020年建設50個示范項目。
記者：與《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》相比，最新頒布的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中有哪些亮點舉措？
康艷兵：要說五年是吹響了綠色低碳發展的號角，那么五年后的今天則需要全面深化綠色低碳發展。因此，根據當前的新形勢和新要求，同時結合我國的實際國情，《方案》無論是在理念方面還是在政策措施方面都有很多亮點和創新。
首先，有三大創新理念貫穿于《方案》全文。
一是強化低碳引領理念。《方案》明確提出“低碳引領能源革命”，“將低碳發展作為新常態下經濟提質增效的重要動力，推動產業結構轉型升級”，“在城鄉規劃中落實低碳理念和要求”，“探索集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化模式，開展城市碳排放精細化管理”等要求，強化低碳對能源革命、產業轉型、新型城鎮化的引領。同時，提出采用碳排放效率標準引領重點行業綠色轉型，要求2020年大型發電集團單位供電二氧化碳排放控制在550克二氧化碳/千瓦時以內，允許市場靈活選擇優化電源結構、提升能源效率等措施實現指標要求；提出要研究新車碳排放標準，用“百公里碳排放”作為重要指標，引領節能汽車、新能源汽車、燃氣汽車發展，推動汽車產業綠色低碳轉型。
二是體現“雙控”思想。我國承諾在2030年左右碳排放總量達到峰值并力爭提早達峰，所以碳排放控制的思路需要由原來的強度控制逐步轉變到總量控制。“十三五”期間，將首先對能源消費實施“雙控”，并提出了明確的能耗強度下降目標和能源消費總量控制目標。結合當前的工作基礎，“十三五”期間，我國碳排放控制仍然以強度目標為主，同時提出了有效控制碳排放總量的理念。例如，提出“鼓勵相關省市研究探索開展碳排放總量控制”、“鋼鐵、建材等重點行業二氧化碳排放總量得到有效控制”，并擬以碳排放峰值和碳排放總量控制為重點來擴大低碳城市試點規模。
三是鼓勵率先達峰。綜合考慮到我國的“2030年碳排放達峰目標”和發展不均衡的國情，《方案》提出“支持優化開發區域碳排放率先達峰，鼓勵其他具備條件的區域提出峰值目標和實現路徑”，從而為欠發達地區騰出合理的發展空間；提出“2020年左右推動部分重化工業實現率先達峰，工業生產領域二氧化碳排放總量趨于穩定”，從而為改善民生和發展高端產業騰出合理的碳排放空間；提出“推動煤炭消費提早達峰”，從而為發展其他清潔低碳能源騰出空間。
在政策抓手方面，根據“十八大”以來黨中央、國務院提出的依法治國、制度創新、發揮市場作用等新要求，《方案》提出了四大創新政策舉措。
一是強化法規標準，依法推動低碳發展。在法律法規方面，提出要出臺《碳排放權交易管理條例》、推動制訂應對氣候變化法等，為推動碳交易和低碳發展提供法律依據。在低碳標準方面，要求研究實施汽車和電力行業的碳排放效率標準，研究制定重點行業、重點產品溫室氣體排放核算標準、建筑低碳運行標準、碳捕集利用與封存標準等，完善低碳產品標準、標識和認證制度。
二是建立碳交易制度，通過市場機制推動低碳發展。考慮到推動建立全國碳排放權交易市場是低碳發展領域倍受國內外關注的一項重要工作，《方案》專設一章從三個方面對建立全國碳排放權交易市場提出了要求。一是建立全國碳排放權交易制度。提出要出臺《碳排放權交易管理條例》，擬選擇石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和航空等8個行業中年能耗1萬噸標準煤以上的企業，實施碳排放配額管控制度。二是啟動運行全國碳排放權交易市場。明確2017年啟動全國碳排放權交易市場，到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明的全國碳排放權交易市場。三是強化基礎支撐能力。提出要建設全國碳排放權交易注冊登記系統，構建國家、地方、企業三級溫室氣體排放核算、報告與核查工作體系，培養壯大碳交易專業技術支撐隊伍等。
三是完善價格、財稅、金融等政策，通過經濟手段推動低碳發展。要求加大中央及地方預算內資金對低碳發展的支持力度，完善氣候投融資機制，更好發揮中國清潔發展機制基金作用，積極運用PPP模式及綠色債券等手段，支持低碳發展工作。同時，要求研究有利于低碳發展的稅收政策，加快推進能源價格形成機制改革，規范并逐步取消不利于節能減碳的化石能源補貼，促進低碳發展。
四是建立信息披露制度，通過信息公開推動低碳發展。要求加強完善政府的信息披露，研究建立國家應對氣候變化公報制度，建立溫室氣體排放數據信息發布平臺，定期公布我國低碳發展目標實現及政策行動進展情況。首次明確提出推動建立企業溫室氣體排放信息披露制度，鼓勵企業主動公開溫室氣體排放信息，要求國有企業、上市公司、納入碳排放權交易市場的企業率先公布溫室氣體排放信息和控排行動措施，強化企業踐行綠色低碳發展的社會責任。
所以，除了責任目標考核等行政措施外，《方案》重點圍繞法律手段、經濟手段、市場手段等方面提出了一系列創新性的政策抓手，為推動落實方案的目標任務提供了有力政策保障。
記者：在工作落實的保障機制方面，《方案》提出了哪些要求？
康艷兵：首先是在組織領導和目標責任考核方面提出了明確要求。在組織領導方面，明確要求各省（區、市）碳強度下降目標納入本地區經濟社會發展規劃、年度計劃和政府工作報告，制定具體工作方案，建立完善工作機制；要求各有關部門要根據職責分工，按照相關專項規劃和工作方案，切實抓好落實；提出要發揮好國家應對氣候變化領導小組協調聯絡辦公室的統籌協調和監督落實職能，健全上下聯動、部門協調的工作機制。在目標責任考核方面，提出要加強對省級人民政府控制溫室氣體排放目標完成情況的評估、考核，建立責任追究制度；要求各有關部門建立年度控制溫室氣體排放工作任務完成情況的跟蹤評估機制；考核評估結果要向社會公開，接受輿論監督。
其次是在強化低碳發展基礎能力方面提出了要求。在加強碳排放數據統計核算方面，要求定期編制國家和省級溫室氣體排放清單，實行重點企（事）業單位溫室氣體排放數據報告制度；要完善溫室氣體排放計量和監測體系，推動重點排放單位健全能源消費和溫室氣體排放臺賬記錄；提出逐步建立完善省市兩級行政區域能源碳排放年度核算方法和報告制度。在強化科技創新和人才支撐方面，要求圍繞氣候變化基礎研究、低碳技術研發與示范、低碳技術推廣應用加強低碳科技創新；針對專業人才、領導干部、企業管理者、第三方服務機構、中介組織、產業聯盟、社會團體加強低碳人才隊伍建設。在提升公眾低碳意識方面，要求開展豐富多樣的宣傳活動，提升全民低碳意識，提升媒體從業人員報道的專業水平；引導社會公眾樹立綠色低碳的價值觀和消費觀，踐行綠色低碳的生活方式。
三是在資金保障方面提出了明確要求。落實《方案》目標和各項工作任務，資金是關鍵。《方案》明確要求，各地區、各有關部門要圍繞實現“十三五”低碳發展目標，統籌各種資金來源，切實加大資金投入，確保各項工作任務得到有效落實。
最后，我想強調的是，《方案》作為全方位指導我國未來五年控制溫室氣體排放和深化低碳發展的重要綱領性文件，意義重大！但是，因為《方案》內容涉及我國經濟社會發展全局，要全面落實《方案》提出的各項工作任務，仍然面臨著諸多困難和挑戰。既需要加強政府部門上下聯動和部門協調，也需要發揮企業的主體作用和全民的共同參與。所以，各級政府、企業和廣大社會公眾，要牢固樹立和踐行綠色低碳發展理念，嚴格按照《方案》提出的要求，全面落實各項工作任務，確保完成“十三五”低碳發展目標，以實際行動為推動我國經濟社會可持續發展和維護全球生態安全作出積極貢獻。（記者王虔 實習生吳肖鳳）
