編者按：2007年5月23日，國務院常務會議審議并原則通過《中華人民共和國行政復議法實施條例（草案）》。《半月談內部版》2007年第4期刊登了《村民告贏省政府：行政復議成維權干道》一文，指出"近年來行政復議制度在解決行政爭議、化解社會矛盾、維護群眾權益、促進法治建設等方面的作用日益凸顯"。該文提到的浙江省龍泉市龍淵街道一村部分村民通過行政復議告贏省政府一案，引起了社會的廣泛關注。而據國務院法制辦行政復議司有關人員介紹，在以省政府為被申請人的行政復議案件中，國務院作出比較全面地支持申請人的裁決，尚屬首次。
政府不適當的行政行為往往引發行政爭議，處理不當則可能導致雙方劍拔弩張，矛盾不斷升級。不斷完善的行政復議制度正在有效地疏通"民告官"渠道，村民告贏省政府正是這一進程中的標志性事件。半月談記者特選編國務院法制辦公室于2007年2月1日作出的國復[2007]12號行政復議裁決書原文，并就關鍵環節進行評注，以期通過解剖典型，以案說法，讓更多的地方政府明白依法行政的意義，讓更多的群眾了解依法維權的路徑。
中華人民共和國國務院行政復議裁決書
國復[2007]12號
申請人：張麗鋒、管禮全、管新年、管水榮、管少波等83人
被申請人：浙江省人民政府
申請人不服被申請人作出的浙政復決字[2005]23號行政復議決定，依照行政復議法第十四條的規定，于2005年12月6日向國務院申請最終裁決，本機關已依法受理。
記者評注：2003年6月，龍泉市發了一份強制通告，要征用龍淵街道一村土地。一村共14個村民組，不簽字的是一、三、四組，因為這幾個小組的地是種菜的好地。2004年3月，就在村民上訪之際，政府開始強行征地。3月9日，政府開了兩輛鏟車到地里去，村民們則組織100多人對抗。兩天后，公檢法部門300多人，另外還有200多名民工，排成四路縱隊，要強行進地施工。沖突中，有4個年紀較大的村民受了傷。
2005年5月，龍泉市政府又貼出一張公告，說浙江省政府作出浙土字[A2005]第10001號征地決定，批準了龍泉市的征地申請。批地文件稱這塊地是荒地。村民正在耕作且有土地承包證的土地，怎么成了荒地？村民不服，向省政府法制辦提出行政復議。浙江省政府法制辦作出浙政復決字[2005]23號行政復議決定，維持了省政府先前作出的浙土字[A2005]第10001號征地決定。村民決定向國務院申請最終裁決。
村民代表到杭州問了5個律師，有4個不敢接手，有1個想接手，但要價10萬元。后來，村民代表在網上聯系到了北京的張星水律師，他以較低的費用接了這個案子。離最后期限只有5天時，國務院法制辦受理了這一案件。
申請人稱：被申請人作出的浙土字[A2005]第10001號征地決定事實錯誤，程序違法。主要理由是：
1.被申請人將申請人的耕地錯誤地認定為未利用地，并批準征收，是不合法的。
記者評注：被征收的土地類型是本案的主要焦點，政府認為是灘地、未利用地，而張麗鋒等村民則認為是耕地、農業用地。打官司講究證據，村民們提出的依據主要是：被征收地塊的土地承包證、2003年草簽的第660號和661號征地協議書、龍淵鎮農村年報記錄表、龍泉市土地志、征地協議書和新聞報道等，都證明爭議土地是耕地。
2.被申請人土地征收程序違法。龍泉市人民政府沒有將被征收土地利用現狀的調查結果，交被征地農村集體經濟組織和農戶確認。
被申請人答復稱：被申請人作出的浙土字[A2005]第10001號征地決定事實清楚、程序合法、依據充分、權限合法。主要理由是：
1.被申請人批準征收的申請人所在村15.4228公頃農村集體所有土地的利用現狀是未利用地，規劃用途為建設留用地。
記者評注：浙江省政府的主要依據是，被征收土地已于1999年變更為未利用地。當地建設了一個水庫，有關部門測算表明，當地城鎮五年一淹的高程為192.16米，而被征收土地平均高程在192.16米以下，是庫區五年一淹的范圍。為此，原龍泉市土地管理局依據有關規定，將該地塊調查定為灘地，屬于未利用地的范疇。此外，龍泉市基本農田劃區定界成果、龍泉市土地利用總體規劃也都表明，該地塊為未利用地。針對村民們提出的本案征收土地是耕地的幾點理由，浙江省政府逐條回應。
（1）申請人依據的農村年報記錄表和龍泉市土地志、龍泉土壤志、龍泉縣糧食志、浙江省測繪局的測繪圖和新聞媒體的報道等，均不能證明本案征收土地是耕地。
記者評注：這些材料雖然都載明被征收地塊為耕地，但并非登記土地類型的法律文件，因此在證明該地塊屬何類型時，缺乏有效的證明力。土地利用類型仍應當根據法律及有關規定，依據國土資源部門土地利用調查結果、土地利用總體規劃、基本農田保護規劃進行確定。
（2）2003年草簽的第660號和661號征地協議書，是龍泉市人民政府考慮到一村農民的切身利益，參照耕地標準進行補償，不是說征收的土地就是耕地。
（3）土地承包證主要是證明土地承包關系的確立，不是證明土地利用類型的法定憑證。
記者評注：1984年龍泉市人民政府向村民依法發放農村土地承包證，1999年按照法定程序將征收土地所在地塊變更為未利用地，但是，在2000年開展的農村土地二輪承包過程中，龍泉市沒有終止承包合同，而是對承包期限進行了順延，實際上間接地承認了該地塊的耕地性質。浙江省政府解釋說，這是由于沒有做好土地承包與土地調查、規劃間的銜接工作，并非承認其為耕地。目前，省政府已經書面責令龍泉市人民政府對這一問題進行糾正。
2.被申請人土地征收程序合法。龍泉市擬訂了建設用地項目呈報說明書和土地征收方案，并按程序逐級上報。被申請人經審查認為，用地申請材料符合法定要求，土地權屬清楚，土地補償符合法定標準。
本機關認為：一、關于被征收土地的地類。本案被征收土地一直由申請人耕種，龍泉市人民政府于2005年上報申請批準征收，其地類認定應當適用國土資源部2001年公布的《土地分類》，被征收土地屬于已利用的灘涂，不能認定為未利用地。
記者評注：國務院法制辦否定了浙江省政府的意見，其依據主要是：國家規定，土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類，其中"水庫、坑塘的正常蓄水位與最大洪水位之間的灘地"為灘涂，屬于未利用地，但是，已利用的灘涂除外。
去年冬天，半月談記者來到一村，首先映入眼簾的是綠油油的蔬菜，以及一座座蔬菜大棚。據當地村民張麗鋒介紹，這里是龍泉市最好的耕地之一，村民從未間斷耕種。當地各級政府在征收之前，通過一系列程序將被征收地塊由耕地改為灘地，但"已利用的灘涂"并非未利用地。
二、關于土地征收程序。龍泉市人民政府上報征地材料前，沒有將擬征收土地現狀的調查結果交被征地農戶確認，程序上有瑕疵。
記者評注：國家規定，在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認。
綜上所述，根據已查明的事實和《中華人民共和國行政復議法》第十四條、第二十八條的規定，本機關裁決如下：（一）將被申請人浙土字[A2005]第10001號征地決定中龍淵街道一村15.4228公頃農村集體所有土地的地類由未利用地變更為耕地。（二）責令被申請人完善批準征收耕地的相關手續。
本裁決為最終裁決。
中華人民共和國國務院行政復議專用章
記者評注：國務院法制辦曾向村民提出多個解決方案：一是政府答應農民一些安置條件或者把地價加上去，農民主動撤銷復議申請；二是把省政府的文件撤銷。村民堅決地選擇了后者，村民代表張麗峰說："我是代表千萬個失地農民打這個官司！"
在這場征地風波中，村民上訪50多次，光復印寄信的錢就花了3萬多元，問題卻總是被推來推去，"在原地打圈圈"。行政復議讓他們看到了有效維權的新路徑。對于浙江省政府而言，行政復議通過制度化的途徑化解了行政爭議，以較小的成本平息了可能升級的矛盾，雖然輸了官司，卻為自身進一步提高依法行政意識和能力提供了契機。(記者 林嵬 張軍)
|
