中國(guó)生態(tài)文明體制改革歷程回顧
|
|
三、建立科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)的資源管理體系
2004 年以后，科學(xué)發(fā)展觀和建立資源節(jié)約型社會(huì)成為指導(dǎo)我國(guó)資源管理工作的核心思想，和諧社會(huì)、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等理念逐步深入人心，我國(guó)資源管理體制開始走向科學(xué)化。黨的十六大提出了“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展現(xiàn)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的重大戰(zhàn)略思想，十六屆三中全會(huì)更明確地提出了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀”，中共中央十六屆五中全會(huì)提出“建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)”的目標(biāo)，并將節(jié)約資源作為基本國(guó)策。2004年以后我國(guó)資源管理進(jìn)入了“科學(xué)發(fā)展”階段，在這一階段，科學(xué)發(fā)展觀和資源節(jié)約型社會(huì)深入人心，新的稅費(fèi)改革如火如荼。
1.科學(xué)發(fā)展觀與資源節(jié)約型社會(huì)
2003 年，科學(xué)發(fā)展觀的理念開始萌芽并逐步成為日漸成熟的理論體系。2003年4月15日，胡錦濤總書記在廣東考察時(shí)說，要堅(jiān)持全面的發(fā)展觀。7 月 28 日，胡錦濤總書記在全國(guó)防治非典工作會(huì)議上指出，要更好地堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀。10月中旬，中共十六屆三中全會(huì)明確提出了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)"按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求”。從 2004年開始，科學(xué)發(fā)展觀開始應(yīng)用到資源管理領(lǐng)域。2004年3月10日，胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上指出，要"堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)人口資源環(huán)境工作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，要強(qiáng)化管理、完善市場(chǎng)機(jī)制、發(fā)揮政策杠桿的作用、完善法律規(guī)范"。溫家寶在會(huì)議上指出，"必須強(qiáng)化我國(guó)人口多、人均資源少和環(huán)境保護(hù)壓力大的國(guó)情意識(shí)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)-的效益意識(shí)，強(qiáng)化節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)和資源循環(huán)利用的可持續(xù)發(fā)展意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)做好人口資源環(huán)境工作的責(zé)任感和緊迫感"。
在 2005 年3 月 12 日中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上，胡錦濤總書記指出"環(huán)境保護(hù)工作要大力推進(jìn)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快推行清潔生產(chǎn)，努力建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)"，他強(qiáng)調(diào):全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，是緩解人口資源環(huán)境壓力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。要加快調(diào)整不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，徹底轉(zhuǎn)變粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建立在提高人口素質(zhì)、高效利用資源、減少環(huán)境污染、注重質(zhì)量效益的基礎(chǔ)上，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。溫家寶在座談會(huì)上指出，“要堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，把做好人口資源環(huán)境工作與搞好宏觀調(diào)控結(jié)合起來，與深化改革結(jié)合起來，加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，穩(wěn)定低生育水平，加強(qiáng)資源開發(fā)管理和綜合利用，加大環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)和諧社會(huì)"。國(guó)家環(huán)保總局局長(zhǎng)解振華還強(qiáng)調(diào)，” 2005 年必須全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策，大力推動(dòng)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，積極倡導(dǎo)生態(tài)文明，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。并且要繼續(xù)嚴(yán)肅查處環(huán)境違法行為"。
為在資源管理領(lǐng)域貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)，我國(guó)政府做了大量的工作，在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中也做了長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和布局。《綱要》提出"把節(jié)約資源、作為基本國(guó)策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)”；指出未來五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)為提高資源利用效率和可持續(xù)發(fā)展能力，同時(shí)對(duì)如何保護(hù)資源環(huán)境，提高資源利用效率，強(qiáng)化資源管理等方面做了部署。
2.新的資源稅費(fèi)改革
我國(guó)原有的資源稅費(fèi)政策不健全，資源稅費(fèi)存在著稅基小、稅率低、征稅管理不規(guī)范和稅費(fèi)不平衡等問題，自 2004 年科學(xué)發(fā)展觀和資源節(jié)約型社會(huì)提出以后，為提高資源利用效率，減少資源浪費(fèi)，我國(guó)政府開始不斷改進(jìn)資源財(cái)稅政策，以期用財(cái)稅杠桿協(xié)調(diào)資源分配和使用。因此，2004 年以來，我國(guó)以財(cái)政部和稅務(wù)總局為主的政府相關(guān)部門對(duì)資源稅費(fèi)政策開始進(jìn)行改革。"十一五"規(guī)劃提出"建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)"的目標(biāo)以后，資源稅費(fèi)改革的呼聲越來越高，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在 2006 年"兩會(huì)"上做政府工作報(bào)告時(shí)也指出"要綜合運(yùn)用各種手段，特別是價(jià)格、稅收等經(jīng)濟(jì)于段，促進(jìn)節(jié)約使用和合理利用資源"。
2004 年開始，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)一系列通知，對(duì)相關(guān)礦產(chǎn)資源和鹽的資源稅進(jìn)行調(diào)整，自此，我國(guó)資源稅費(fèi)管理體制改革開始轟轟烈烈地展開。2004 年 7 月我國(guó)稅務(wù)局首次宣布將陜西部分地區(qū)煤炭資源稅上調(diào)至每噸 2.3 元，隨后又宣布將充州煤業(yè)股份有限公司的煤炭資源稅自2004 年 1 月 1 日起從每噸1.2 元上調(diào)到 2.4 元，拉開了資源稅率上調(diào)的序幕，結(jié)束了我國(guó)煤炭資源稅額 20 年不變的歷史。2004年12月，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出通知，規(guī)定從2004 年 7 月 1 日起，調(diào)高山西、青海省和內(nèi)蒙古煤炭資源稅稅額。此后，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局又自2005年5月1日起提高了河南、安徽、寧夏、福建、山東、云南、貴州和重慶的煤炭資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，這是煤炭資驚稅改革的又一重大舉動(dòng)。2005年8月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整原油天然氣資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定從2005年7月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)整油田企業(yè)原油和天然氣資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。
2006 年以來，我國(guó)財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布多項(xiàng)調(diào)高煤炭資源稅的通知:自 2006年 1月 1日起，對(duì)湖北、廣東、湖南和內(nèi)蒙古四省區(qū)的煤炭資源稅、冶金礦山鐵礦石資源稅、有色金屬礦資源稅等做出調(diào)整；4月調(diào)高陜西、江蘇、江西和黑龍江四省煤炭資源稅;8月調(diào)高甘肅的煤炭資源稅稅率；9月調(diào)高了遼寧省煤炭資源稅。2006 年 11 月，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案}，提出建立與資源利用水平掛鉤的浮動(dòng)費(fèi)率制度，并根據(jù)不同采區(qū)回采率實(shí)行不同的費(fèi)率，實(shí)行累進(jìn)費(fèi)率，而且選擇了山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、山東等省參加試點(diǎn)工作，試點(diǎn)的確定將成為我國(guó)更大規(guī)模資源稅費(fèi)改革的起點(diǎn)。目前，我國(guó)資源稅費(fèi)改革正在如火如荼地進(jìn)行，可以說，2006年是我國(guó)資源稅費(fèi)改革年，未來幾年內(nèi)，我國(guó)資源稅費(fèi)改革將會(huì)取得更大的成就。在資源產(chǎn)權(quán)改革方面，我國(guó)自“十一五”以后也開始了重大革新。“十一五”期間我國(guó)政府將全面推行礦產(chǎn)資源有償使用制度，規(guī)定新設(shè)置的資源開采權(quán)都要通過市場(chǎng)方式有償取得。北京規(guī)定新設(shè)采礦權(quán)將實(shí)行招標(biāo)拍賣等方式選定“礦主”，這將率先在全國(guó)結(jié)束礦山開采權(quán)免費(fèi)時(shí)代。2005 年 8月，我國(guó)頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知}，對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用做出了嚴(yán)格的規(guī)范和整頓。為了進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理，2006 年 1 月國(guó)土資源部做出了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》，補(bǔ)充了《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄}，分類出讓探礦權(quán)采礦權(quán)，并對(duì)原來的礦權(quán)出讓方式作了補(bǔ)充修改，如將原來的“主管部門不得以招標(biāo)拍賣掛牌的方式授予”的規(guī)定，明確改為“經(jīng)批準(zhǔn)允許以協(xié)議方式出讓”。這也是我國(guó)資源產(chǎn)權(quán)改革的一大進(jìn)步。2010年6月新疆率先進(jìn)行資源稅費(fèi)改革，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。2010年12月石油、天然氣資源稅改革推廣到西部地區(qū)的12個(gè)省、區(qū)、市。2011年7月18日，國(guó)土資源部頁(yè)巖氣探礦權(quán)首次公開招投標(biāo)，開油氣領(lǐng)域先河，為進(jìn)一步探索油氣礦業(yè)權(quán)管理體制改革打下基礎(chǔ)。2011年9月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，對(duì)《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》作出修改，在現(xiàn)有資源稅從量定額計(jì)征基礎(chǔ)上增加從價(jià)定率的計(jì)征辦法，調(diào)整原油、天然氣等品目資源稅稅率。新《條例》自2011年11月1日起施行。
四、建設(shè)系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系
黨的十八大報(bào)告提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，并把生態(tài)文明建設(shè)放在事關(guān)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略地位，納入建設(shè)我國(guó)特色社會(huì)主義總體布局。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步完善了生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容。
十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建設(shè)生態(tài)文明，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明建設(shè)必須用制度來保證，這是三中全會(huì)的重大舉措。2013年5月，習(xí)近平總書記在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中就強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠的保障”。三中全會(huì)進(jìn)一步明確了“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。生態(tài)文明制度包括法律和政策性制度建設(shè)、公眾參與制度建設(shè)和政府及事業(yè)單位責(zé)任制度建設(shè)等，上述制度決定著我們?cè)诎l(fā)展的過程中是選擇綠色崛起，還是選擇黑色崛起；是選擇走人與自然和諧發(fā)展之路，還是選擇走人與自然嚴(yán)重對(duì)立之路；是不斷優(yōu)化人民群眾生產(chǎn)生活的自然環(huán)境，還是不斷破壞生態(tài)和犧牲環(huán)境。
《決定》要求“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度等首次寫入黨的文件。全面深化改革，使市場(chǎng)在資源的配置中起決定性作用，關(guān)鍵是定價(jià)，而定價(jià)的前提則是明晰產(chǎn)權(quán)。三中全會(huì)的主基調(diào)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因此利用定價(jià)將自然資源資產(chǎn)化，就是在生態(tài)文明建設(shè)中引入市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)在配置自然資源中發(fā)揮決定性作用。健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，就使自然資源具有明確的所有者，使其在獲得使用這些資源的利益的同時(shí)，也承擔(dān)起保護(hù)資源的責(zé)任。這將徹底改變?cè)S多年來自然資源被視為“無主”資源而被過度利用的局面。自然資源用途管理制度是國(guó)家出于公共利益，使用國(guó)家權(quán)力、超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對(duì)自然資源進(jìn)行管理的制度。以上兩項(xiàng)制度體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)自然資源通過市場(chǎng)配置與政府宏觀調(diào)控的有機(jī)結(jié)合。
《決定》要求“實(shí)行資源有償使用制度。”逐步建立資源有償使用制度，通過市場(chǎng)反映自然資源的稀缺程度，從而理順市場(chǎng)的供求關(guān)系，真實(shí)地反映生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益，最終形成自由競(jìng)爭(zhēng)中的資源價(jià)格。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革必需完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和代際補(bǔ)償機(jī)制，建立一整套能夠反映資源勘探開發(fā)、生態(tài)補(bǔ)償、枯竭后退出等完全成本的制度體系，并將這些成本反映到資源性產(chǎn)品的價(jià)格中。