中國生態文明體制改革歷程回顧
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據中國（海南）改革發展研究院中國改革信息庫數據顯示，黨的十一屆三中全會以后，我國進入了改革階段，資源環境管理體制也在改革開放思路的指導下開始了全面革新。經歷了35年改革，我國對資源環境問題的認識越來越深刻，資源環境管理體制從無到有，從蹣跚學步的初步確立階段到積極學習探索的可持續階段，到結合我國實際提出自己的理論創新的科學發展階段，到黨的十八大報告提出大力推進生態文明建設，并把生態文明建設放在事關全面建成小康社會的戰略地位，納入建設我國特色社會主義總體布局。再到十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加快生態文明制度建設，建設生態文明，建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。我國生態文明制度建設邁向穩步前進的道路。
第一部分：我國資源體制改革的回顧
一、初步確立資源管理體系
1978 年到 1992 年是我國資源管理體系改革的起步階段。在此期間，建立了保護和開發利用資源的法律法規體系，資源保護明確寫人《憲法》，一些資源法規相繼誕生；資源從絕對公有、無償授予到有償轉讓；資源管理從原來的計劃體制逐步轉向市場體制；資源開采從元償到有償，第一代資源稅產生。
1.初步確立資源法律體系。
1978年和 1982年我國分別頒布了第三部和第四部《中華人民共和國憲法》，確立了資源保護和合理使用的法律地位，增加了一些合理開發利用自然資源的條款。如1982年《憲法》規定"國家保障自然資掘的合理利用，保護珍貴的動物和植物……”，“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地……”等。1979 年9月通過的《中華人民共和國環境保護法》是我國第一部環境法律，該法也規定了很多保護和合理利用資源的相關內容，如“保護、發展和合理利用水生生物……”，“開發礦藏資源，必須實行綜合勘探、綜合評價、綜合利用，嚴整亂挖亂采"，“保護和發展森林資源，進行合理采伐……”，“保護、發展和合理利用野生動物、野生植物資源……等”。這些法律的頒布走出了資源管理法制化的第一步，為后來我國全方位的資源立法提供了依據。1982 年制定了《海洋環境保護法》和《文物保護法》，1984年制定了《中華人民共和國森林法》 ( 1979 年)，制定《森林法(試行)》，1985 年制定了《草原法》, 1986 年制定《土地管理法》 (1988 年修正)、《礦產資源法》和《漁業法》， 1988 年制定《野生動物保護法》和《水法》（1991年制定《水土保持法》，這些資源法律的制定初步確立了資源管理的法律體系，使資源管理工作由原來的純粹的行政計劃走上了法制化的道路。此外，在國家一些重要的民事、行政和訴訟等基本法律與企業法律中也規定了環境保護的內容。例如，在《中華人民共和國刑法》中專門設立了一節"破壞環境資源保護罪"，確立了由于污染造成的環境事故或破壞自然資源所要承擔的刑事責任。
2. 資源產權改革萌芽一一一從“產權法制化”到“轉讓使用權”
改革開放前，我國礦藏、森林、土地、水流等自然資源都是屬于國家所有，實行全民所有制，對資源產業的管理也是純粹的計劃經濟體制，由國家通過行政命令的手段進行管理，資源、無償使用。當時我國對自然資源的界定以及占有、使用、分配等規定不明確，產權關系模糊，資源產權制度并沒有確立，如我國第一部憲法(1954 年)第一章第六條僅籠統地規定"礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有"，這樣就造成了資源產權不明確，出現了自然資源的無序、無節制開發以及破壞和浪費現象嚴重。改革開放后，我國開始著手資源管理規范工作，逐步創設了自然資源產權制度，確立了自然資源的全民所有制，資源管理從原來的行政管理慢慢轉化為法律規范。尤其是20 世紀80 年代以后，土地、礦產、草原、森林等自然資源開始逐步放開計劃管理，管理體制走向市場化，允許依法"轉讓使用權"。1982 年《憲法》第一章第9 條和第10 條規定"礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外"，"農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有"01986年《民法通則》第80 條和81 條規定了土地、森林、礦山等自然資源的公有制形式，這些全民所有和集體所有的資源受國家法律保護，不得非法轉賣。另外在《森林法》 ( 1984 )、《草原法》（1985) 、《漁業法》(1986) 、《礦產資源法》 (1986) 、《土地管理法》(1986) 、《野生動物保護法》(1988)和《水法》 (1988) 以及大量行政法規、地方法規和行政規章中都對自然資源的產權做出了相關的規定。這些法律、法規和規章正式安排了我國自然資源產權制度，實現了自然資源管理的規范化和法制化，也表明在我國已形成了自然資源管理的法律體系，以及各種資源產權制度。我國的自然資源管理開始進入"產權法制化"階段。伴隨產權法制化和市場經濟發展的步伐，我國為提高資源開發利用效率，解決政府計劃經濟和行政管理的弊端，在資源體制改革中也逐步放開對資源的管理，實現資源市場化。這主要表現在自然資源產權交易市場的發展。1982年我國頒布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》明確規定"允許外國企業參與合作開采中華人民共和國海洋石油資源"，允許“通過組織招標，采取簽訂石油合同方式，同外國企業合作開采石油資源”，這可以看作是資源開發權依法轉讓的萌芽。1988 年，我國《憲法》第10條第4款修改為 “任何組織或者個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以有償轉讓。”憲法的這次修改對我國自然資源法律制度的變遷具有極為重要的影響，它標志著我國自然資源產權交易開始起步，產權市場開始發育。之后，《土地管理法》也隨之作了修正。《土地管理法》（1988) 第2 條和第7 條確立了土地有償使用制度，明確規定了土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押制度，并劃出了土地使用權交易與劃撥的界限。這一新的法律制度安排使土地開發利用權成為最早進入交易的自然資源產權。自此以后，我國自然資源產權市場逐步形成并發展起來，自然資源開始允許在法律許可的范圍內“轉讓使用權”。這-改革是我國資源管理體制的一大進步，為資源市場化奠定了基礎。
3.資源稅費改革——第一代資源稅，從“無償開發”到部分“有償開發”
改革開放前，我國普遍認為資源完全“公有”，不允許私自轉讓，對資源的使用由國家計劃指導，采取“無償授予”、“無償開采”的手段。改革開放后，我國逐步走向市場經濟，同時也認識到資源是稀缺的，對經濟發展起著至關重要的作用，因此資源體制也開始走向市場化、資產化。1980 年五屆人大三次會議上我國首次提出開征資源稅問題；1982年1月，國務院發布了《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》規定，“參與合作開采海洋石油資源的我國企業、外國企業，都應當依法納稅，繳納礦區使用費”，這可以看作是有償開采的萌芽; 1984年9月18日國務院正式發布了《中華人民共和國資掠稅條例(草案)》，標志著資源稅在我國的正式建立。此后，我國開始對自然資源征稅。當時征收范圍較小，實際上僅對原油、天然氣、煤炭和鐵礦石征收，至于對鹽征稅，不包括在資源稅范圍內。但是該《條例》建立的思路完全是為了調節級差收益，把起征點定為銷售利潤率的12%，也就是說對沒有獲得12% 以上的銷售利潤的企業，國有礦產資源都可以無償開采。但1984年資源稅制度的建立在客觀上維護了國家對于礦產資源的部分權益，推動了改革的前進。1986年3月19日，六屆全國人大常委會第十五次會議通過并公布了《中華人民共和國礦產資源法》進一步明確規定，“國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。”“稅費并存”的制度從此以法律的形式確立了下來。這一制度的確立，盡管是對西方國家經驗的簡單移植，確立的調節級差收益的思路不能從根本上消除"無償開發"，只是符合一定條件的部分“有償開發”，但這也是我國資源體制的一項重大改革和進步，對我國礦產資源保護和生態環境建設具有良好的促進作用。
二、建立可持續發展的資源管理體系
1992 年聯合國召開環境與發展大會以來，可持續發展成為全世界普遍認同的一個經濟社會發展的基本方略和指導思想。之后，我國開始組織編制《我國的21 世紀議程》，可持續發展時代開始到來。1994 年3 月25 日，國務院通過了《我國21 世紀議程一一我國21 世紀人口環境與發展白皮書》；1995 年十四屆五中全會把可持續發展納入"九五"和到2010 年中長期國民經濟和社會發展計劃：1996年通過的《“九五”國民經濟和社會發展計劃和2010年遠景目標規劃綱要》明確提出實施可持續發展戰略：黨的十五大、十六大也將可持續發展列為重大戰略決策。在可持續發展戰略思想指導下，我國資源管理體制也邁入了可持續發展階段，可持續發展思想成為指導資源管理的核心思想。為改善資源管理體制，黨中央從1999 年到2003 年共召開了五次中央人口資源環境工作座談會，期間，資源管理法律體系更趨完善，資源產權改革也從“轉讓使用權”階段發展到“可交易”階段，第二代完全的“有償開發”資源稅制產生，資源管理進一步走向市場化。
1.可持續發展與中央人口資源環境座談會
1992 年以后，傳統的"高投入、高消耗、高污染"的發展模式已經走到了盡頭，取而代之的是可持續發展的戰略思想。我國是一個人口眾多、資源相對短缺、經濟基礎和技術能力相對薄弱的發展我國家，在工業化和城市化雙重壓力下如何解決人口、資源與環境問題對我國是一個巨大的挑戰。在可持續思想指導下，為解決人口、資源與環境的矛盾，我國于1999 年將原來每年三月份的中央計劃生育環境保護工作座談會改為中央人口資源環境工作座談會，以期指導我國協調人口、資源、環境與經濟發展的矛盾，尤其是2002年以后，座談會把如何實現經濟社會的可持續發展，協調人口、資源與環境的發展作為重要議題。在2002 年3 月10 日中央人口資源環境工作座談會上，江澤民總書記強調"為了實現我國經濟和社會的持續發展，為了中華民族的子孫后代始終擁有生存和發展的良好條件，我們一定要按照可持續發展的要求，正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系，促進人和自然的協調與和諧，努力開創生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。實現可持續發展，核心的問題是實現經濟社會和人口、資源、環境的協調發展。發展不僅要看經濟增長指標，還要看人文指標、資源指標、環境指標"。胡錦濤總書記在2003年中央人口資源環境工作座談會上指出"建立健全適應可持續發展要求的資源調查評價體系、法律體系、規劃體系、科技創新體系和行政管理體系，全面提高資源保護和合理利用水平"，"十六大把實施可持續發展戰略，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調寫入了黨領導人民建設我國特色社會主義必須堅持的基本經驗，強調實現全面建設小康社會的宏偉目標，必須使可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富
2.完善資源法律體系。
實施我國資源可持續發展戰略，完備的法律支持和依據必不可少，從1992 年到2004 年我國制定、頒布或修改了多項資源法律，使我國的資源法律體系趨于完善，促進了我國資源管理體制走向市場化、科學化。具體來講， 1993 年制定了《農業法》；1996 年制定了《煤炭法》，修訂了《礦產資源法》； 1997 年制定了《防洪法》、《節約能源法》； 1998 年修訂了《土地管理法》、《森林法》； 1999 年制定了《氣象法》、《水污染防治法》；2000 年制定了《種子法》，修訂了《漁業法》； 2001 年制定了《防沙治沙法》、《海域使用管理法》；2002年制定了《農村土地承包法》，修訂了《草原法》、《水法》、《農業法》、《文物保護法》；2004年制定了《公路法》，修訂了《種子法》《野生動物保護法》，再次修正了《土地管理法》等。這些資源法律的頒布從法律上確定了我國資源的占有、使用和開發利用方式，推動了我國資源管理體制的市場化改革。如1998 年修改過的《森林法》指出，"森林、林木、林地使用權可以依法轉讓"，"進行勘查、開采礦藏和各項建設工程應當不占或者少占林地……"，"國務院林業主管部門和省、自治區、直轄市人民政府，應當在……，劃定自然保護區，加強保護管理"，"國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量"等，這些修改就從法律上規定了森林資源如何開發和利用。其他諸如《土地管理法》、《漁業法》、《礦產資源法》、《煤炭法》野生動物保護法》等也都是為促進我國資源管理體制市場化改革而做出了規定和修改，主要包括從資源產權和交易、開發方式、資源保護等方面的規定，資源"依法交易"和"有償開發"等規定都是為推動資源市場化，提高資源利用效率，保護資源環境和達到我國資源環境的可持續發展服務的。
3.深化資源產權改革一一從“轉讓使用權”到可交易”
20 世紀80 年代我國資源產權改革從"轉讓使用權"掀開帷幕，自海洋石油允許國外開發開始，我國政府逐步放開資源管制，致力于資源市場化改革。在可持續發展思想指導下，我國資源產權改革也邁開了一大步，從"轉讓使用權"階段發展到產權"可交易"階段，尤其到90 年代中期，國家允許對礦山、土地等自然資源在一定條件下通過拍賣、出售等方式交易使用權，至此，資源產權市場初步形成并完善起來。20 世紀90 年代初，我國政府在財稅體制改革中加強了對礦產等資源的征稅力度，在一定程度上規范了自然資源的開發，提高了資源利用效率。1996 年8 月29 日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議對1986 年的《中華人民共和國礦產資源法》進行了修正，確認了礦產資源的采礦權和探礦權在法律規定的范圍內"有償取得"和"依法轉讓"的制度，并且規定了國家鼓勵扶植集體礦山企業和個體開采國家指定范圍內的礦產資源。1996 年《中華人民共和國礦產資源法》的修正標志著我國自然資源產權進入了"可交易"階段，是資源管理體制改革的一大進步。1998 年2 月國務院出臺了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》三個行政法規，這對貫徹實施礦產資源法，實行探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓法律制度進行了進一步的規范，也在法律上確認和規范了產權交易市場，對建立適應社會主義市場經濟體制下的礦業權管理制度具有重要意義。除礦產資源外，我國相繼修改《森林法》、《土地管理法》等相關法律法規，對這些資源的產權的"可交易"也作了相關規定，并且相繼出臺相關法規以規范這些資源產權交易辦法。1999 年3 月，為加強對探礦權、采礦權評估行為的管理，國土資源部頒布《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》。至此，我國自然資源產權交易市場逐步形成，對自然資源的管理逐步走向市場化。同時，為了規范資源管理， 1998 年對國務院各行政主管部門、特別是關于環境與資源保護行政主管部門進行了調整和改革。在這次國務院機構改革中，除了將原林業部調整為國家林業局外，還成立了新的"國土資源部"，以統一對國家國士資源的管理。
4.資源稅費改革第二代資源稅從部分"有償開發"到完全"有償開發"。
在資源可持續利用思想指導下，我國更加注重資源的保護和有效利用，認識到原有的資源"有償開采"的具體形式不夠完備，調節級差收益的思路使征稅不夠徹底，還存在著大量"無償開采"的現象，稅費征收力度不夠，不能有效起到控制資源盲目開采、提高開發利用率的日的，而且資源、稅的征收范圍太窄，財稅管理制度不夠健全，征稅執行力度不夠，所有這些情況都有悖于資源可持續利用的原則，不利于經濟可持續發展。為此，在1993 年的全國財稅體制改革中，對1984 年的第一代資源稅進行了重大修改，形成了第二代資源稅制度。1993 年12 月，國務院發布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》及《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，把鹽稅擴展到資源稅中，并且擴大了資源稅征收范圍，包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦及鹽等七種①，其核心是不再按超額利潤征稅，而是按礦產品銷售量征稅，并且為每一課稅礦區規定了適用稅率，幾乎是一礦一稅率。自 1994 年 4 月 1 日起實施的《礦產資源補償費征收管理規定》具體落實了《礦產資源法》中有償開采的原則，并在《附錄》中列出了我國當時已發現的全部 173 種礦產及其補償費率。盡管由于要考慮礦山企業的承受能力，我國的資掘補償費率比許多國家的權利金征收率要低得多，但這畢竟是劃時代的進步，元償開采到此結束，覆蓋全部礦種的有償開采制度從此奠定了基礎。第二代資源稅對所有資源企業征收"級差收益"的資源稅，包括沒有獲得超額利潤，低于平均利潤甚至虧損的企業，這樣就與資源稅"調節級差收益"的初衷存在著一定的矛盾，也有一定的不合理性和不公平性，但不管怎樣，第二代資源稅徹底改變了"無償開發"現象，對資源的保護和持續利用起到了關鍵性的作用。1996 年 8 月 29 日，八屆全國人大常委會第二十一次會議對《礦產資源法》進行了修改，確立了探礦權和采礦權的"有償取得"和"有限范圍內轉讓"的制度，使我國礦產資源財產權制度向前邁進了一大步。除礦產資掘外，我國還根據《土地管理法》、《水法》、《電力法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《漁業法》等相關法律制定了一系列相關的稅費制度，使我國資源真正達到了完全"有償開發"，更符合資源開發利用的可持續原則。