背景
國家環?？偩汁h境影響評價司有關負責人近日向新聞界通報，為了鼓勵公眾參與環境保護，促進環境影響評價工作，環?？偩譀Q定向全社會公開征集對《推進公眾參與環境影響評價辦法》的意見。
公眾參與，是促進和完善環保工作的重要程序之一，環?？偩植粌H開始積極推動了公眾參與制度的建設，同時從自身做起著手鼓勵公眾對《推進辦法》提出建議。環?？偩珠_門立法，開風氣之先的舉措，立即贏得了民間環保組織的喝彩與響應。作為回應，12月5日，由自然之友、綠家園、博客網三家共同舉辦研討會，邀請學術界、人大代表、法律專家、律師和NGO的代表，與會者希望通過這個自由發言的平臺，把民間的聲音傳遞給政府決策機構。
在研討會上，國家環保局和民間人士平等交流，互相傾聽，使《推進公眾參與環境影響評價辦法》這樣一部與公眾的環境權益保障密切相關的法規從制定階段開始就體現了公眾參與。
無論是制定《推進公眾參與環境影響評價辦法》，還是對其提出修改建議，以下三點是該辦法所體現的重要原則，這是與會各方所達成的共識。一是權利救濟原則。權利救濟原則是保障。二是權力制衡原則。權力制衡原則是基礎。三是公開、公平、公正原則。公開、公平、公正原則是靈魂。
經過公眾的參與，在匯集了民間的智慧與利益訴求之后出臺的《推進公眾參與環境影響評價辦法》無疑值得期待，而由此開始的民間力量參與立法的前景將更加樂觀。
民間的聲音：明確聽證會的法律后果
律師夏霖認為，《辦法》最大的不足在于規定公眾參與的形式和辦法，但是沒有公眾參與的法律后果，眾所周知法律三個要素就是假定、推理、后果，如果一部法律沒有規定后果這是沒有后果的咨詢性意見，談不上公共參與的權利保障，只是采集民意，并不是公眾參與的全民公投或者區域性的環評公投。夏霖建議，《辦法》既然要作為一個法規出臺，再艱難也要規定這法律的后果，比如聽證會的法律后果，聽證會最高的形式，規定了各種方式，聽證會法律后果再怎么艱難也還是要列進去，比如可以列為將聽證會表決結果與環保局地方審批掛鉤，作為主要或決定性考慮因素，這些方面就會使整個法律可以完備起來。
明確參與環評是公眾權利
空軍指揮學院教授李小溪認為，為了避免決策失誤，環評固然重要，但是只有環評是不夠的，應擴大環評和公眾參與環評的范圍。目前我國的環評制度有很多問題，因為是建設單位出資請有資質單位的機構進行環評，所以絕大多數環評是通過的。如果環評資質單位讓項目不過關，以后就沒有飯碗了，所以環評應當更加健全和公正，除了業務環評還要有公眾參與才能盡量避免決策的失誤。是否由公眾參與環評項目要由公眾決定。因為幾乎所有建設項目都會對環境產生影響，都會影響到公眾的生活，公眾有權參與決定是否開聽證會，這在《評估辦法》中應該有所體現。
環評工作必須由環保部門主持
信息公開不充分、不及時，建設單位、編制機關故意挑選好說話的人，評估專家是挑選掛著高級職稱的牌子，只開會、簽字拿紅包充數的名人，環境評價走過場，根本談不上什么反饋。對于這些常見的環境評估弊端，北京市西城區人民代表和非環保專業人士趙典軍進行了深入剖析，并在對《評估辦法》征求意見稿提出了改進意見和建議。
他認為評估工作由環境保護主管部門主持是必須明確的原則。他指出，建設項目的建設單位和專項規劃的編制單位是希望改變環境的一方，而位于建設項目環境范圍內，可能受到該建設項目建成后的環境影響的有關單位，社會團體、居民委員會，村民委員會等基層群眾自治組織，居民個人包括法人和自然人均為受環境影響方。二者是當事雙方，各有自己的利益，具有矛盾性。而環境保護主管部門是審批方，居領導地位，應該是最公正、最依法辦事的。因此應由希望改變環境方提出申請并交付經費，由環境保護主管部門主持進行環境影響評價。
他強調，環境評價工作必須由環境保護主管部門主持，只有這樣，才能改變建設單位和編制機關自己主持評價，千方百計給自己開綠燈無視民眾利益的歪風邪氣，才能讓公眾參與環境評價發揮真正作用。
公眾參與要和政府結盟
陳岳琴律師認為公眾在參與環境評價時應當與政府結盟，這是因為：企業是以追逐利潤為目的，如果可能的話會盡可能以犧牲環境的利潤爭取企業經濟利益最大化，公眾希望要享受盡可能多環境的利益，所以這兩者之間是對立的格局。政府既要支持經濟的發展，又要兼顧公眾的環境利益，所以屬于中間地帶，在這樣一個三角利益格局中我認為如果公眾可以盡可能爭取到政府的支持，把政府的力量拉到公眾這一邊來，這樣就形成我們的優勢，在環保的事業中可以爭取主動和主導地位。陳岳琴建議《辦法》應對公眾與政府的關系加以體現。
維護聽證的公平原則如何維護聽證公平原則，清華大學教授李盾指出，當一方是政府機關或者大企業，甚至跨國公司，另一方是分散的民眾或NGO的時候，我們不能要求兩者數量相等，因為一個政府一個大公司很容易選出一個人代表他的意見，而分散的公眾，或者幾十個NGO組織不可能選出一個人代表他的意見，這種情況下聽證的功能在于使決策者更全面地聽取各種不同意見，聽證的時候必須保證不同的意見都有同等的陳述機會，讓決策者在公眾面前發表自己的主張和拿證據支持自己主張的前提。這就是聽證公平原則。
維護聽證公平原則應當做到：聽證會的主持人不應該是召開聽證會的部門，應該請一個利益無涉的人主持聽證。聽證應當成為立法和決策的日常工作，它可以開一、兩個星期甚至更長時間，否則聽證就是做戲，真正把問題說透需要充分的時間。為了節省成本使更多人參與，我們完全可以開展網上聽證。李盾建議把保障聽證公平原則與實施細則寫進《辦法》。
完善問責機制明確參與主體
如何建立環境評價的問責機制，明確參與主體，中國國際民間組織合作促進會秘書長黃浩明建議應該突出環境評價的風險成本，政府應當作為第三方對環境評價結果進行擔保，承擔因環境評價失誤造成的環境公共財產損失。這條不落實，出了問題找不到追究對象，環評就起不到應有的制約作用。風險成本不是行政的責任，而是經濟責任。
誰是參與的主體，在我國憲法、《土地法》等相關法律確定的情況下，作為主要生產資料所有權人應該作為主體，而不是一般的公眾，一般公眾在法律上沒有權利判定當地環境的財產權，只有法人代表或者村民委員會的主任才能作為評判的主體或參與的主體。因為《土地法》從1999年開始就在全國范圍內頒發土地所有權證，土地不是全民所有就是集體所有制，與兩種所有制相應的法律法規也都已經確立了，如果要搞具體的施工項目，他們應該作為主要的知情人，而且有否決權，這應該寫進《辦法》里面。
明確公眾參與權的救濟方式
為提高環境影響評價的質量，許可祝在他的建議里提出了公眾參與權的救濟方式概念。公眾參與權的救濟方式包括司法救濟和行政救濟。這是當公眾的環境權益受到侵害后有要求有關部門保護的權利。
許可祝指出，如果公眾參與在環境影響評價中的權利沒有受到有關機關的尊重，應該獲得的環境信息，有關機關不予公布，或者主管機關沒有依法采納或者不采納說明的時候，公眾參與的權利就失去了保障，這種形式上的權利就不能稱為真正的權利。公眾參與權的救濟方式可以提高環境影響評價的質量，對實現社會經濟可持續發展具有重要意義，但在這個辦法中，沒有救濟的途徑，也沒有對救濟權做出明確的規定，比如救濟手段沒有明確規定，他建議在《辦法》中予以明確。（記者韓輝）
人民政協報-慈善周刊 2005年12月21日
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